Improbidade administrativa: recebimento da petição inicial

PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. RECEBIMENTO DA PETIÇÃO INICIAL. INCIDÊNCIA DA SÚMULA N. 284/STF E DAS SÚMULAS N. 7 E 211/STJ. DESPROVIMENTO DO AGRAVO INTERNO. MANUTENÇÃO DA DECISÃO RECORRIDA.

I - Na origem, trata-se de agravo de instrumento interposto contra decisão interlocutória que rejeitou preliminares de inépcia da petição inicial e determinou o prosseguimento da ação civil pública por ato de improbidade administrativa. No Tribunal a quo, o recurso foi desprovido, mantendo-se o recebimento da exordial.

II - No que diz respeito à alegada violação do art 1.022 do CPC, o recurso não ultrapassa a barreira do conhecimento. Verifica-se, inicialmente, que o recorrente tão somente indicou o art. 1.022 do CPC como supostamente violado pelo acórdão recorrido, sem contudo, apontar o inciso ou parágrafo que daria fundamento à tese recursal.

III - Portanto, ante a manifesta deficiência na fundamentação, uma vez que tal recurso possui natureza vinculada, além da ausência de delimitação da controvérsia, não há outra solução senão a aplicação, em analogia, da Súmula n. 284/STF ("É inadmissível o recurso extraordinário, quando a deficiência na sua fundamentação não permitir a exata compreensão da controvérsia").

IV - Nesse sentido: AgInt no AREsp n. 2.110.906/PR, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 8/5/2023, DJe de 19/5/2023; AgInt no REsp n. 1.930.411/RS, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 4/9/2023, DJe de 6/9/2023; EDcl no AgInt no REsp n. 1.940.076/PE, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 11/9/2023, DJe de 21/9/2023; AgInt no REsp n. 1.987.866/SP, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 8/8/2022, DJe de 15/8/2022.

V - Não há nenhuma negativa de prestação jurisdicional quando o Tribunal a quo se manifesta clara e fundamentadamente acerca dos pontos indispensáveis para o desate da controvérsia, apreciando-a e apontando as razões de seu convencimento, ainda que de forma contrária aos interesses da parte. Portanto, nesse ponto, o recurso não merece conhecimento.

VI - No que tange ao mérito recursal - relativo à alegada ausência de individualização das condutas e capitulação múltipla a um único fato -, cumpre ponderar que não se desconhece que esta Corte Superior possui entendimento no sentido de que não esbarra no óbice descrito pela Súmula n. 7/STJ a mera revaloração jurídica das provas e dos fatos.

VII - Todavia, "exige-se, para tanto, que todos os elementos fático-probatórios estejam devidamente descritos no acórdão recorrido, sendo, portanto, desnecessária a incursão nos autos em busca de substrato fático para que seja delineada a nova apreciação jurídica". (AgInt no AREsp n. 1.252.262/AL, relator Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, relator p/ acórdão Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, julgado em 23/10/2018, DJe 20/11/2018.)

VIII - Significa dizer que, para que o Superior Tribunal de Justiça se atenha à sua função, é preciso que trabalhe sobre os fatos tais como imobilizados no acórdão recorrido. Não lhe é dado retomar o exame das provas para redesenhar o cenário fático e, a partir desse novo cenário, aquilatar o acerto ou desacerto da interpretação realizada pelo Tribunal de origem, porquanto os Tribunais Estaduais e Regionais Federais são soberanos na análise dos fatos. Dito isso, cumpre verificar se, a partir dos fatos descritos no acórdão, sem qualquer alteração, chega-se à mesma conclusão defendida pela recorrente.

IX - A recorrente sustenta que o acórdão recorrido violou os arts. 17, §§ 6º, I, e 10-D, da LIA. Em suma, quanto ao art. 17, § 6º, I, da LIA, defende a recorrente que as suas condutas não estão devidamente individualizadas, de modo que deveria ser a ação rejeitada pela inépcia da inicial.

X - De início, cumpre registrar que é entendimento consolidado desta Corte que a rejeição de plano da petição inicial somente é cabível quando constatada a inexistência do ato ímprobo, se improcedente a ação ou inadequada a via eleita, consoante preconizado pelo art. 17, § 8º, da LIA, em sua redação original, o que prevalece mesmo na atual redação da lei de regência, a teor do disposto em seu art. 17, § 6º. Ou seja, caso haja apenas indícios da prática de ato de improbidade administrativa, impõe-se o recebimento da peça inaugural com a continuidade da fase de instrução e julgamento do feito.

XI - Com efeito, eventual improcedência das imputações de improbidade administrativa, em juízo de admissibilidade da acusação - como requer a parte recorrente -, constitui juízo que não pode ser antecipado àinstrução do processo, mostrando-se necessário o prosseguimento da demanda, de modo a viabilizar a produção probatória, necessária ao convencimento do julgador, sob pena, inclusive, de cercear o jus accusationis do Estado. Nesse sentido: AgInt no REsp n. 2.159.833/TO, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 19/2/2025, DJEN de 24/2/2025; AgInt no AREsp n. 856.348/MG, relator Ministro Teodoro Silva Santos, Segunda Turma, julgado em 9/9/2024, DJe de 11/9/2024.

XII - Ainda, conforme se extrai do trecho da decisão agravada abaixo transcrito (fls. 113/118), não houve falha por parte do Ministério Público na individualização das condutas atribuídas à agravante, tampouco na respectiva subsunção dos fatos às normas aplicáveis, conforme exige o art. 17, § 6º, da Lei de Improbidade Administrativa.

XIII - Assim, tendo o Tribunal de origem reconhecido a existência de indícios necessários ao processamento da ação de improbidade administrativa e a devida individualização das condutas, a reforma do julgado demandaria o reexame fático-probatório dos autos, o que é inviável em recurso especial, diante do que dispõe a Súmula n. 7/STJ.

XIV - Por fim, a recorrente impugna a cumulação de enquadramento das condutas nos incisos I, V e XII do art. 10 da LIA, sustentando que cada ato deve ser tipificado em um único dispositivo, nos termos do art. 17, § 10-D, da Lei n. 8.429/1992, incluído pela Lei n. 14.230/2021.

XV - O alegadamente violado §10-D do art. 17 da LIA estabelece que "para cada ato de improbidade administrativa, deverá necessariamente ser indicado apenas um tipo dentre aqueles previstos nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei".

XVI - O dispositivo legal em referência busca impedir a formulação de imputações genéricas acerca de um mesmo fato, exigindo da parte acusadora a precisa delimitação da conduta atribuída ao demandado e do respectivo enquadramento legal. A finalidade da norma é evitar a invocação simultânea e indiscriminada de diversos tipos previstos na Lei de Improbidade Administrativa, sem a correspondente descrição fática que demonstre, de forma concreta, eventual enriquecimento ilícito, dano ao erário ou violação dos princípios da Administração Pública, circunstância que comprometeria o pleno exercício do contraditório e da ampla defesa.

XVII - No caso em exame, contudo, a turma julgadora ponderou, no acórdão recorrido, que "não há vedação à imputação de mais de um tipo legal específico, diante das três condutas descritas pelo Ministério Público".

XVIII - Ora, o Tribunal de origem, soberano no exame dos fatos e das provas contidos nos autos, além de constatar a correta individualização das condutas atribuídas à recorrente, assegurou que não há múltipla capitulação sobre um mesmo fato.

XIX - Nesta senda, acolher as razões recursais e infirmar as conclusões alcançadas pelo juízo de origem demandaria, necessariamente, o reexame do conjunto fático e probatório dos autos, providência vedada em sede de recurso especial, nos termos da Súmula n. 7/STJ.

XX - Afinal de contas, não é função desta Corte atuar como uma terceira instância na análise dos fatos e das provas. Cabe a ela dar interpretação uniforme à legislação federal a partir do desenho de fato já traçado pela instância recorrida.

XXI - É esse, inclusive, o entendimento adotado por esta Corte, no sentido de que a verificação da presença de elementos suficientes a justificar o recebimento da petição inicial da ação de improbidade administrativa encontra óbice na Súmula n. 7/STJ (EDcl no AREsp n. 1.488.582/GO, Rel. Ministro Paulo Sérgio Domingues, Primeira Turma, julgado em 27/11/2023, DJe de 30/11/2023). Ante o exposto, o recurso não merece ser conhecido nesses pontos.

XXII - Da alegada violação e negativa de vigência aos arts. 1º, §§ 1º ao 3º; 17, § 6º, II e § 6-B, da Lei de Improbidade Administrativa, adianto que, neste ponto, o recurso também não merece ser conhecido.

XXIII - Isso porque, observo que tal tese recursal, vinculada aos dispositivos tidos como violados, não foi apreciada no acórdão recorrido, nem mesmo de forma implícita, não tendo servido de fundamento à conclusão adotada pelo Tribunal de origem.

XXIV - Desse modo, não se mostra possível o exame, pelo Superior Tribunal de Justiça, dos dispositivos tidos como violados, neste momento processual, porquanto não preenchido o requisito constitucional do prequestionamento, pressuposto inafastável que objetiva evitar a supressão de instância.

XXV - Incide, portanto, o teor da Súmula n. 211/STJ, segundo o qual, "inadmissível recurso especial quanto à questão que, a despeito da oposição de embargos declaratórios, não foi apreciada pelo Tribunal a quo".

XXVI - "Isso porque, para que se configure o prequestionamento, não basta que o recorrente devolva a questão controvertida para o Tribunal. É necessário que a causa tenha sido decidida à luz da legislação federal indicada, bem como seja exercido juízo de valor sobre os dispositivos legais indicados e a tese recursal a eles vinculada, interpretando-se a sua aplicação ou não, ao caso concreto." (AgInt no AREsp n. 1.452.193/SP, relatora Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, julgado em 31/8/2020, DJe de 16/9/2020.)

XXVII - "A propósito, convém relembrar que, nos termos do art. 105, III, da Constituição Federal, compete ao Superior Tribunal de Justiça julgar, em recurso especial, as 'causas decididas em única ou última instância'. Logo, não é possível a apreciação de questões a respeito das quais as instâncias ordinárias não tenham se manifestado." (AgInt no AREsp n. 1.600.304/GO, relator Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, julgado em 15/12/2020, DJe de 18/12/2020.)

XXVIII - Nesse sentido, destaco os seguintes julgados: AgInt no AREsp n. 1.600.304/GO, relator Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, julgado em 15/12/2020, DJe de 18/12/2020; AgInt no AREsp n. 2.499.118/DF, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 19/8/2024, DJe de 22/8/2024.

XXIX - No que se refere à alegada inexistência do elemento anímico dolo e dos demais requisitos necessários à configuração da conduta ímproba, ainda que fosse prequestionada a matéria, o recurso não poderia ser conhecido.

XXX - A Corte local, no julgamento do agravo de instrumento, esclareceu que, na fase preliminar de recebimento da inicial em ação de improbidade administrativa, apenas ações evidentemente temerárias devem ser rechaçadas, sendo suficiente simples indícios (e não prova robusta, a qual se formará no decorrer da instrução processual) da conduta ímproba (fl. 117).

XXXI - Desse modo, não seria possível o exame pelo Superior Tribunal de Justiça dos dispositivos tidos como violados neste momento processual, porquanto demandaria incursão no acervo probatório dos autos, providência vedada pela incidência da Súmula n. 7/STJ. Portanto, sob qualquer ótica, o recurso especial não merece ser conhecido nesses pontos.

XXXII - Correta a decisão que, com fundamento no art. 932, IV, do CPC, c/c o art. 253, parágrafo único, II, a, do RISTJ, conheceu do agravo para não conhecer do recurso especial.

XXXIII - Agravo interno improvido.