Improbidade administrativa: aplicação retroativa da lei n. 14.230/2021

PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AÇÃO RESCISÓRIA. RECURSO ESPECIAL PROVIDO, A FIM DE REFORMAR O ACÓRDÃO RECORRIDO, COM VISTAS A JULGAR IMPROCEDENTE A AÇÃO RESCISÓRIA. APLICAÇÃO RETROATIVA DA LEI N. 14.230/2021. VIOLAÇÃO DO TEMA N. 1.199 DO STF. SÚMULA N. 343/STF. IMPOSSIBILIDADE DE MANEJO DA AÇÃO RESCISÓRIA COMO SUCEDÂNEO RECURSAL. DESPROVIMENTO DO AGRAVO INTERNO. MANUTENÇÃO DA DECISÃO RECORRIDA.

I - Na origem, trata-se de ação rescisória com pedido de tutela provisória, objetivando a rescisão de acórdão proferido nos autos de ação civil pública por ato de improbidade administrativa, c/c indenização por dano ao erário. No Tribunal de origem, a ação rescisória foi julgada procedente. Foram opostos embargos de declaração pelo Município de Paraúna/GO e pelo Ministério Público do Estado de Goiás (MP/GO), os quais foram rejeitados.

II - Inconformado, o Município de Paraúna interpôs recurso especial, com fundamento no art. 105, III, a e c, da Constituição Federal, arguindo, além de dissídio jurisprudencial, violação do art. 966, V e VIII e §1º, do Código de Processo Civil e do art. 11 da Lei n. 8.429/92. O MP/GO também interpôs recurso especial, com fundamento no art. 105, III, a, da Constituição Federal, arguindo violação do art. 966, V e VIII e §1º, do Código de Processo Civil. Ao mesmo tempo, interpôs recurso extraordinário.

III - Em juízo de admissibilidade, o Tribunal de origem inadmitiu os recursos especiais e o recurso extraordinário. O MP/GO interpôs, então, agravo em recurso especial, a fim de possibilitar a apreciação do recurso especial pela instância superior. Nesta Corte, trata-se de agravo interno interposto contra decisão que conheceu do agravo para dar provimento ao recurso especial, a fim de reformar o acórdão recorrido, com vistas a julgar improcedente a ação rescisória.

IV - O agravante aduz que a Lei n. 14.230/2021 não foi aplicada pelo acórdão recorrido como motivo para rescisão da condenação, sendo mencionada a título ilustrativo, de forma obter dictum. Alega, ainda, que o motivo para a rescisão foi a violação do art. 11, II, da Lei de Improbidade Administrativa, o qual nunca admitiu a condenação a título de responsabilização objetiva (mesmo na redação anterior à Lei n. 14.230/2021).

V - Entretanto, depreende-se dos autos que o Tribunal de origem, majoritariamente, aplicou retroativamente a Lei n. 14.230/2021 apesar do trânsito em julgado, em clara violação da decisão do STF no Tema n. 1.199, itens 2 e 3.

VI - A premissa adotada está completamente equivocada, pois a condenação transitada em julgado antes da vigência da Lei n. 14.230/2021, fundada no art. 11, II, da Lei n. 8.429/1992, não pode ser revista com base na alteração legislativa.

VII - Cumpre asseverar, ainda, que a ação rescisória é de fundamentação vinculada, cujas hipóteses de cabimento estão taxativamente previstas no art. 966 do Código de Processo Civil. Assim, para o desfazimento da coisa julgada, incumbe ao autor demonstrar a presença de uma das causas endógenas ou exógenas de rescindibilidade. Dessa forma, "a Ação Rescisória não é sucedânea de recurso não interposto no momento apropriado, nem se destina a corrigir eventual injustiça de decisão. Constitui demanda de natureza excepcional, de sorte que seus pressupostos devem ser observados com rigor, sob pena de ser transformada em espécie de recurso ordinário para rever decisão já ao abrigo da coisa julgada."

VIII - Dito isto, cumpre esclarecer que a ação rescisória fundada no art. 966, V, do CPC, é aquela que prevê a possibilidade de rescisão da decisão de mérito, transitada em julgado, quando caracterizada violação literal de disposição de lei. Essa violação literal de lei, segundo a jurisprudência consolidada nesta Corte Superior, deve corresponder à afronta direta, frontal e inequívoca ao conteúdo normativo expresso na legislação indicada, de forma que, para a desconstituição extraordinária da coisa julgada, é necessário que a decisão rescindenda tenha outorgado sentido excepcional à legislação, ofendendo-a gravemente.

IX - Dessa forma, a simples controvérsia sobre a melhor ou mais justa interpretação a ser conferida à norma não é suficiente para viabilizar a ação desconstitutiva de acórdão transitado em julgado.

X - Ademais, cumpre asseverar que o Supremo Tribunal Federal e o Superior Tribunal de Justiça possuem entendimento consolidado no sentido de que não há cabimento de ação rescisória por ofensa a literal disposição de lei quando a decisão rescindenda estiver baseada em texto legal e em conformidade a interpretação controvertida nos tribunais, à época de sua prolação, ainda que haja posterior pacificação da jurisprudência, atraindo a incidência da Súmula n. 343/STF, segunda a qual: "Não cabe ação rescisória por ofensa a literal disposição de lei, quando a decisão rescindenda se tiver baseado em texto legal de interpretação controvertida nos tribunais."

XI - Por fim, o erro de fato que enseja o cabimento da ação rescisória (art. 966, VIII e §1º, do CPC), segundo orientação desta Corte de Justiça, somente se configura quando o decisum rescindendo tenha admitido como fundamento um fato inexistente, ou tenha considerado inexistente um fato efetivamente ocorrido, sendo indispensável que, em qualquer hipótese, não tenha havido controvérsia nem posicionamento judicial sobre o fato.

XII - Significa dizer que "o cabimento da ação rescisória com base na existência de erro de fato depende do atendimento aos seguintes requisitos: a) que o erro seja relevante para o julgamento da questão; b) que seja apurável mediante simples exame das provas já constantes dos autos da ação originária, sendo inadmissível a produção, na rescisória, de novas provas para demonstrá-lo; e c) que não tenha havido controvérsia nem pronunciamento judicial sobre o fato." (AgInt no TP n. 3.190/SP, relator Ministro Og Fernandes, Segunda Turma, julgado em 1/6/2021, DJe de 3/8/2021).

XIII - Ultrapassadas as considerações iniciais, cumpre asseverar que esta Corte Superior possui entendimento no sentido de que não esbarra no óbice descrito pela Súmula n. 7/STJ a mera revaloração jurídica das provas e dos fatos. "Exige-se, para tanto, que todos os elementos fático-probatórios estejam devidamente descritos no acórdão recorrido, sendo, portanto, desnecessária a incursão nos autos em busca de substrato fático para que seja delineada a nova apreciação jurídica." (AgInt no AREsp n. 1.252.262/AL, relator Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, relator p/ acórdão Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, julgado em 23/10/2018, DJe 20/11/2018.)

XIV - De leitura ao caderno processual, observa-se que o Tribunal de origem julgou procedente a presente ação rescisória, com fulcro no art. 966, V e VIII, do CPC, a fim de desconstituir o acórdão proferido nos autos da ação civil pública por ato de improbidade administrativa de n. 0323229-74.2007.8.09.0120 e, por conseguinte, julgou improcedentes os pedidos da ação civil pública.

XV - Denota-se que o Tribunal de origem, ao julgar, por maioria, procedente a presente ação rescisória, analisou os fundamentos do julgado rescindendo, dando interpretação à norma e aos fatos e, assim, entendendo pela ausência de dolo na conduta do agente, rescindiu o acórdão condenatório da ação por ato de improbidade administrativa e julgou improcedente a demanda, mesmo que os objetos de discussão já houvessem sido enfrentados pelas instâncias competentes.

XVI - Assim, verifica-se que o Tribunal a quo, ao julgar procedente a ação rescisória, agiu em desconformidade com o disposto no art. 966, V e VIII, do CPC, bem como com entendimento desta Corte Superior de que a ação rescisória não pode servir como substituto da via recursal para rever suposta injustiça na interpretação dos fatos, tampouco para se adequar a julgamentos posteriores.

XVII - Ademais, não se constata a hipótese de cabimento da ação rescisória com fundamento em violação literal de norma jurídica (art. 966, V, do CPC), por três razões. A uma, porque se verifica, a partir do voto divergente proferido pela Desembargadora Mônica Cezar Moreno Senhorelo, que a tese principal sustentada pelo autor - no sentido de que teria deixado de repassar, de forma adequada e tempestiva, ao INSS, as contribuições previdenciárias recolhidas dos servidores públicos por tê-las utilizado em benefício do Município de Paraúna - não foi apreciada no acórdão rescindendo.

XVIII - A duas, pois, conforme asseverado pela Desembargadora Mônica Cezar Moreno Senhorelo, em seu voto divergente, somente é cabível o ajuizamento em tal hipótese, quanto o decisum rescindendo deixar de observar precedente vinculante aplicável ao caso concreto ou aplicar precedente inaplicável.

XIX - A três, porque é possível verificar, sem que haja necessidade de nova valoração do conjunto fático-probatório, o que é vedado pelo teor da Súmula n. 7/STJ, que o acórdão rescindendo, ao concluir fundamentalmente pela ocorrência de ato ímprobo e, consequentemente, aplicar as sanções cabíveis, conferiu interpretação razoável aos dispositivos legais tidos como violados e de acordo com a jurisprudências da época.

XX - E, conforme exposto acima, essa Corte Superior possui entendimento consolidado no sentido de que não cabe ação rescisória, sob a alegação de manifesta violação da norma jurídica (art. 966, V, do CPC), quando a decisão rescindenda estiver fundada em texto legal de interpretação controvertida nos tribunais, ainda que haja posterior pacificação da jurisprudência. Incide, neste ponto, a Súmula n. 343/STF.

XXI - Por fim, também não se verifica à hipótese de ação rescisória fundada em erro de fato, pois se constata a existência de controvérsia e pronunciamento judicial nos autos de origem acerca da condenação ao ressarcimento integral do dano ao erário, especialmente no que se refere ao valor dos juros incidentes sobre o parcelamento do débito devido pela municipalidade, o que afasta a situação descrita no art. 966, VIII, do CPC.

XXII - Agravo interno improvido.