Multa aplicada pela antt: resolução superveniente mais benéfica

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL REPRESENTATIVO DA CONTROVÉRSIA. TEMA 1.327/STJ. DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. MULTA APLICADA PELA ANTT. RESOLUÇÃO SUPERVENIENTE MAIS BENÉFICA. RETROATIVIDADE. IMPOSSIBILIDADE, SALVO AUTORIZAÇÃO LEGAL. PRINCÍPIO DO TEMPUS REGIT ACTUM. ATO JURÍDICO PERFEITO. ARTS. 5º, XXXVI E XL, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. ART. 6º DA LINDB. ART. 2º DA LEI 9.784/1999. TEMA 1.199/STF. INCIDÊNCIA. RECURSO ESPECIAL PROVIDO.

1. Controvérsia submetida ao Superior Tribunal de Justiça, sob a sistemática dos recursos repetitivos, a respeito da possibilidade de aplicação retroativa da Resolução ANTT 5.847/2019, por ser mais benéfica ao infrator, à infração administrativa cometida antes de sua edição (Tema 1.327/STJ).

2. Recurso especial afetado ao rito dos recursos repetitivos pela Primeira Seção, com suspensão nacional dos feitos que versem sobre a matéria (art. 1.036 do CPC).

3. A unidade do ordenamento jurídico convive com a diferenciação funcional do Direito em ramos, cada qual dotado de regime, princípios e campo de incidência próprios. O direito penal e o direito administrativo sancionador, conquanto expressões do poder punitivo estatal, não guardam identidade de lógica operativa, sendo vedada a transposição mecânica de institutos de um para o outro sem atenção à respectiva razão de ser (ubi eadem ratio, ibi eadem dispositio).

4. A retroatividade da lei penal mais benéfica (art. 5º, XL, da Constituição Federal) constitui exceção constitucional fundada no princípio do favor libertatis, vinculado à liberdade individual - peculiaridade inexistente no direito administrativo sancionador, cujas penalidades ostentam, em regra, natureza patrimonial. Precedente vinculante: Tema 1.199/STF (STF, ARE 843.989, Rel. Min. Alexandre de Moraes).

5. No direito administrativo, vigora a regra da irretroatividade das normas e do tempus regit actum (art. 5º, XXXVI, da Constituição Federal; art. 6º da LINDB; art. 2º, caput e parágrafo único, XIII, da Lei 9.784/1999), sendo ato jurídico perfeito a penalidade aplicada segundo a norma vigente ao tempo da infração.

6. Descabe a extensão analógica da retroatividade benéfica do direito penal ao direito administrativo sancionador. A analogia pressupõe lacuna normativa e identidade de razão jurídica, ambas ausentes: a matéria é positivamente disciplinada pela regra da irretroatividade, e o fundamento do art. 5º, XL (favor libertatis), não se reproduz na seara administrativa. A legalidade estrita e a tipicidade que regem o ilícito administrativo obstam, ademais, a integração analógica em desfavor do regime legal do ato jurídico perfeito.

7. A retroação da norma administrativa mais benéfica é admissível apenas quando houver previsão autorizativa, emanada de fonte normativa idônea, como sucede, exemplarmente, no direito tributário (art. 106, II, do CTN). À míngua de autorização, prevalece o tempus regit actum.

8. Superação da orientação anteriormente já adotada por esta Corte, que extraía do art. 5º, XL, da Constituição princípio geral de direito sancionatório de aplicação automática às sanções administrativas, em razão da interpretação firmada pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 1.199, de observância obrigatória (arts. 926 e 927, § 4º, do CPC).

9. No caso, a multa foi aplicada com base no art. 36, I, da Resolução ANTT 4.799/2015, vigente ao tempo da infração, constituindo ato jurídico perfeito. A Resolução ANTT 5.847/2019, que reduziu a penalidade, dispôs, em seu art. 3º, sobre sua aplicação exclusivamente prospectiva, inexistindo autorização para retroação. A retroatividade determinada na origem não decorreu da própria norma, mas de construção judicial de extensão analógica hoje superada.

10. Modulação dos efeitos. A Primeira Seção, por maioria decidiu que, no presente caso, considerando que no Tema 1.199 do Supremo Tribunal Federal não foi reconhecida a necessidade de modulação de efeitos, não cabe ao Superior Tribunal de Justiça a sua análise e deferimento.

11. Tese fixada (Tema 1.327/STJ): "1) A sanção administrativa prevista na Resolução ANTT 5.847/2019, ainda que mais benéfica ao infrator, não retroage para incidir sobre condutas e sanções aplicadas regularmente à luz da norma vigente à época dos fatos. 2) A penalidade administrativa deve se basear pelo princípio do tempus regit actum, salvo se houver previsão legal, específica e expressa, autorizativa de aplicação do normativo mais benéfico posterior às condutas pretéritas.".

12. Recurso especial a que se dá provimento.