STJ - REsp 1660398 / PE 2017/0020267-8

AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 11 DA LEI 8.429/1992. PREFEITO MUNICIPAL. AUSÊNCIA DO ELEMENTO SUBJETIVO RECONHECIDA PELO TRIBUNAL DE ORIGEM. REEXAME FÁTICO. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 7/STJ. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO A FUNDAMENTO AUTÔNOMO. DEFICIÊNCIA NA FUNDAMENTAÇÃO. SÚMULAS 283 E 284/STF. HISTÓRICO DA DEMANDA 1. Cuida-se, na origem, de Ação Civil Pública por ato de improbidade administrativa movida pelo Ministério Público do Estado de Pernambuco contra José Queiroz de Lima, então prefeito do Município de Caruaru/PE, em razão da suposta prática de atos contrários aos princípios da administração pública, consistentes na burla da regra constitucional do concurso publico para contratação de pessoal. Sustenta o Parquet que o gestor municipal burlou recomendação do Tribunal de Contas do Estado - TCE, que determinou a exoneração dos ocupantes de cargos em comissão chamados CCEs e a extinção deles. Afirma que o prefeito municipal exonerou os servidores ocupantes dos chamados CCEs, no entanto, em seguida promoveu a contratação temporária dos mesmos servidores. 2. A sentença julgou a ação procedente (fls. 1363-1378, e-STJ). 3. O Tribunal estadual reformou a sentença para julgar totalmente improcedente a demanda (fls. 1515-1537, e-STJ). PRESENÇA DO ELEMENTO SUBJETIVO 4. O entendimento do STJ é de que, para que seja reconhecida a tipificação da conduta do réu como incurso nas prescriçoes da Lei de Improbidade Administrativa, é necessária a demonstração do elemento subjetivo, consubstanciado pelo dolo para os tipos previstos nos artigos 9º e 11 e, ao menos, pela culpa, nas hipóteses do artigo 10. 5. É pacífico no STJ que o ato de improbidade administrativa previsto no art. 11 da Lei 8.429/1992 exige a demonstração de dolo, o qual, contudo, não precisa ser específico, sendo suficiente o dolo genérico. 6. Assim, para a correta fundamentação da condenação por improbidade administrativa, é imprescindível, além da subsunção do fato à norma, caracterizar a presença do elemento subjetivo. A razão para tanto é que a Lei de Improbidade Administrativa não visa punir o inábil, mas sim o desonesto, o corrupto, aquele desprovido de lealdade e boa-fé. 7. Precedentes: AgRg no REsp 1.500.812/SE, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 28.5.2015; REsp 1.512.047/PE, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 30.6.2015; AgRg no REsp 1.397.590/CE, Rel. Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, DJe 5.3.2015; AgRg no AREsp 532.421/PE, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, DJe 28.8.2014. 8. Quanto ao elemento subjetivo, o Tribunal de origem foi categórico em afastar sua presença, ao destacar enfaticamente que o réu, após receber a decisão do TCE, empenhou-se nas providências legais para a criação de diversos cargos municipais, e deflagrou 3 (três) concursos públicos distintos para o preenchimento de mais de 1.000 (mil) cargos, envidando todos os esforços para evitar a paralisação de serviços públicos essenciais, não estando demonstrado nos autos que o gestor municipal tenha agido com a intuito de burlar o concurso público, hipótese em que estaria ferindo os princípios da administração pública, in verbis: "Em primeiro lugar, não me parece razoável atribuir a nota de improbidade ao fato, isoladamente considerado, de o Prefeito Municipal ter contratado servidores temporários para atuarem em diversas áreas, tendo em vista a exoneração em massa de centenas de comissionados, realizada em obediência à decisão do TCE. Isso porque, mesmo se considerarmos, por hipótese, suficiente o prazo de 180 (cento e oitenta) dias fixado pelo TCE para o provimento de cargos mediante concurso público, pelo menos durante esse lapso de tempo alguma solução de ordem administrativa tinha mesmo de ser tomada para impedir uma paralisação abruta na prestação de serviços públicos. Olhando por esse ponto de vista, não me parece demonstrada nenhuma evidência de que o Prefeito assim agindo tenha atuado com recalcitrãncia, má-fé, ou de maneira desleal, elemento subjetivo que qualifica a ação/omissão com a nota de ímproba. (...) Compulsando os autos, observo que, em verdade, o Município de Caruaru deflagrou três concursos distintos para o preenchimento de mais de mil cargos, a saber: 802 (oitocentas e duas) vagas para cargos de nível médio, técnico e fundamental, cf. o Edital às fls. 1.094 e ss.; 163 (cento e sessenta e três) vagas para cargos de nível superior, cf. o Edital às fls. 1.119 e ss.; e 263 (duzentas e sessenta e três) vagas para cargos de médicos, cf. o Edital às fls. 1.144 e ss. Faço esse registro para explicitar a dimensão da reestruturação administrativa que estava sendo implementada no Município, tarefa cujas proporções demandam cautela e não se pode executar em curto espaço de tempo. No caso, como antevisto, o Prefeito José Queiroz de Lima, após receber a decisão do TCE em 08/10/2010, promoveu, em 31/12/2010, a exoneração de servidores comissionados (providência que, aliás, já vinha sendo tomada antes mesmo da prolação da decisão da Corte de Contas, circunstância admitida pelo próprio MP), consoante se extrai da Portaria n° 493/2010 (cf. fls. 295 e ss.). Por outra parte, em 15/12/2011, o Prefeito enviou à Câmara de Vereadores o projeto de lei para a criação dos diversos cargos acima mencionados, resultando na sanção da Lei Municipal n° 5.174, de 04/01/2012 (fls. 1.209 e ss.). Os Editais dos concursos acima referenciados datam de 28/02/2012. Diante de todo esse panorama, não se vê nenhum indício de que o réu/apelante tenha agido dolosamente contra os princípios da administração pública, circunstância que afasta a incidência da Lei de Improbidade Administrativa" (fls. 1529-1530, e-STJ, grifei). E complementou no julgamento dos aclaratórios: "Desse contexto, saliento o fato de que o Prefeito demandado empenhou-se na edição de lei para a criação de diversos cargos, após o que sobreveio a realização de concursos para o preenchimento de mais de 1.000 (mil) vagas. De outra parte, a circunstância de alguns dos servidores comissionados/contratados terem sido (re)contratados depois da determinação expedida pelo TCE não macula, por si só, a conduta do Gestor, notadamente porque a preservação temporária daqueles que já integravam o quadro de pessoal do Município pode mesmo ter sido a solução administrativa que melhor atendeu ao interesse público" (fl. 1565, e-STJ, grifei). 9. Modificar a conclusão a que chegou a Corte de origem, de modo a acolher a tese do recorrente, demanda reexame do acervo fático-probatório dos autos, o que é inviável em Recurso Especial, sob pena de violação da Súmula 7 do STJ. Nesse sentido: AgRg no AREsp 473.878/SP, Rel. Ministra Marga Tessler (Juíza convocada do TRF 4ª Região), Primeira Turma, DJe 9.3.2015, e REsp 1.285.160/MG, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 12.6.2013. 10. Ademais, o acórdão recorrido consignou expressamente que, em momento posterior, o próprio TCE-PE julgou legais as contratações temporárias, objeto destes autos, realizadas pelo gestor municipal, ora recorrido, in verbis: Vejamos: "Observo que, em 24/03/2015, as contratações temporárias questionadas nestes autos foram submetidas à apreciação do TCE, que decidiu julgá-las legais (aspecto que deve ser tomado em consideração neste julgamento, conforme a diretriz veiculada pelo art. 462 do CPC). (...) VOTO pela legalidade das contratações por prazo determinado em exame, concedendo, consequentemente, o registro dos respectivos atos dos servidores relacionados no Anexo Único. (...) O CONSELHEIRO DIRCEU RODOLFO DE MELO JÚNIOR VOTOU DE ACORDO COM O RELATOR. O CONSELHEIRO PRESIDENTE, TAMBÉM, ACOMPANHOU O VOTO DO RELATOR. PRESENTE O PROCURADOR DR. GUSTAVO MASSA. (...)" Destaquei em negrito" (fls. 1527-1529, e-STJ, grifei). Todavia, o recorrente não impugnou esse relevante fundamento. 11. A fundamentação utilizada pelo Tribunal a quo para firmar seu convencimento não foi inteiramente atacada pela parte recorrente e, sendo apta, por si só, para manter o decisum combatido, permite aplicar na espécie, por analogia, os óbices das Súmulas 284 e 283 do STF, ante a deficiência na motivação e a ausência de impugnação de fundamento autônomo. 12. Recurso Especial não conhecido.

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