Improbidade administrativa: alterações legislativas não afastam a tipicidade da conduta

PROCESSUAL CIVIL. DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ALTERAÇÕES LEGISLATIVAS NÃO AFASTAM A TIPICIDADE DA CONDUTA. IMPOSSIBILIDADE DE REAPRECIAÇÃO DO ELEMENTO SUBJETIVO E DAS SANÇÕES. INCIDÊNCIA DA SÚMULA N. 7/STJ. AUSÊNCIA DE DIVERGÊNCIA EM RELAÇÃO À JURISPRUDÊNCIA DO STJ. DESPROVIMENTO DO AGRAVO INTERNO. MANUTENÇÃO DA DECISÃO RECORRIDA.

I - Na origem, trata-se de ação civil pública por ato de improbidade administrativa. Na sentença o pedido foi julgado procedente. No Tribunal a quo, a sentença foi mantida.

II - Trata-se de demanda ajuizada antes do advento da Lei n. 14.230/2021, mas que o Tribunal de origem já analisou a causa à luz do novo regramento, tendo condenado o réu como incurso na sanção do art. 11, XII, da Lei n. 8.429/2021, sem que tenha sido imposta a sanção de suspensão dos direitos políticos. Tem-se que o município pretende ampliar as sanções (fls. 1088-1091) e o réu busca a absolvição pela ausência de dolo, inexistência de ato ímprobo e a vedação a solidariedade na condenação.

III - Depreende-se dos autos que o réu foi condenado pela prática de ato de improbidade administrativa tipificado no art. 11, I, da LIA, em sua redação original (fls. 829 - 839 e 1.061 - 1.085). Posteriormente, por força da Lei n. 14.230/2021, o Tribunal de Justiça de São Paulo rejulgou o feito e considerou que a conduta do agente se enquadra no art. 11, XII, da Lei n. 8.429/1992 e que o agente agiu dolosamente. No caso em tela, observa-se que conduta ímproba imputada ao réu consiste no desvirtuamento das regras de publicidade institucional em prol da promoção pessoal do ex-chefe do Executivo e do ex-Secretário de Fazenda do Município de Americana/SP.

IV - Ao apreciar a demanda, o Juízo de Primeiro Grau condenou os requeridos pela prática de ato de improbidade administrativa tipificado no art. 11, I, da Lei n. 8.429/1992, em sua redação original (fls. 829 - 839), sendo a sentença mantida neste ponto pelo Juízo de Segundo Grau (fls. 1.061 - 1.085). Posto isto, verifica-se que a Corte de origem observou a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça ao aplicar a continuidade típico-normativa, reenquadrando a conduta inicialmente tipificada no art. 11, I, da LIA para o inciso XII do mesmo dispositivo legal.

V - Não houve qualquer agravamento da situação jurídica dos réus, na medida em houve reconhecimento da prática de ato de improbidade da mesma modalidade, qual seja, ato que atenta contra os princípios da administração pública. Cabe registrar que, no caso vertente, o ente público lesado interpôs recurso especial para ampliar as sanções contra os réus (fls. 1.088-1.096), de modo que é totalmente incabível a alegação de vedação à aplicação da continuidade típico-normativa. É possível o reenquadramento jurídico da conduta ímproba após o advento da Lei n. 8.429/1992, ainda mais quando há recurso do ente público lesado em que pleiteia o agravamento das sanções impostas aos agentes ímprobos.

VI - O recorrente invocou, ainda, que a conduta não constitui improbidade administrativa. A respeito, convém destacar que o Tribunal de origem, amparado no contexto fático-probatório dos autos, entendeu que a publicação e disponibilização aos munícipes de três mil exemplares do Código Tributário e Legislação Complementar, adquiridos com os recursos públicos do erário, contendo em seu prefácio fotografias dos réus, com seus respectivos nomes e cargos, assim como opiniões pessoais destes enquanto gestores públicos, caracterizou inequívoca promoção pessoal dos agentes.

VII - No mais, no que tange ao elemento anímico exigido pela novel legislação, este igualmente se encontra presente e comprovado. Isto porque os recorrentes, enquanto Prefeito e Secretário da Fazenda do Município de Americana/SP, de modo livre e consciente, visando alcançar senão a promoção pessoal, na administração pública e com os recursos do erário, fizeram constar seus nomes, foto, seus respectivos cargos e as políticas públicas implementadas enquanto gestores públicos, cujo objetivo precípuo deveria ser apenas a publicação e disponibilização de exemplares do Código Tributário e Legislação Complementar aos munícipes e não o enaltecimento pessoal dos agentes. Destarte, as sensíveis alterações promovidas pela novel legislação à LIA em nada alteram a situação jurídica enfrentada, porquanto permanece ímproba a conduta praticada pelos réus, nos termos do art. 11, XII, da lei de regência.

VIII - Verifica-se que o agravo em recurso especial não encontra em seu caminho nenhum dos óbices do art. 253, parágrafo único, I, do Regimento Interno desta Corte. É dizer, o recurso de agravo atende aos requisitos de admissibilidade, não se acha prejudicado e impugnou especificamente todos os fundamentos da decisão agravada. Assim, autorizado pelo art. 1.042, § 5º, do CPC, promovo o julgamento do agravo conjuntamente com o recurso especial, passando a analisar, doravante, os fundamentos do especial.

IX - Em suas razões recursais, o Município de Americana/SP alega que o acórdão recorrido afrontou o art. 12, II, da Lei n. 8.429/1992, devendo-se ampliar as sanções aos réus. A pretensão não merece acolhimento, por força da Súmula n. 7 desta Corte. Observa-se da sentença proferida às fls. 829 - 839, mantida integralmente neste ponto pelo acórdão de fls. 1.061 - 1.085, que os réus foram condenados às seguintes sanções: a) multa civil, no equivalente a 5 (cinco) vezes o valor da remuneração de cada um deles, à época dos fatos, como Prefeito Municipal e como Secretário da Fazenda do Município de Americana/SP; e, b) ressarcimento integral do dano, de forma solidária, consistente no valor de R$ 49.020,00 (quarenta e nove mil e vinte reais), com correção monetária e juros legais desde a data do desembolso.

X - A respeito da temática, cumpre asseverar que esta Corte possui firme entendimento no sentido de que a revisão das sanções aplicadas em ações de improbidade administrativa requer necessariamente o reexame do acervo fático-probatório dos autos, o que é vedado pela Súmula n. 7/STJ, exceto em casos excepcionais, nos quais, da leitura do acórdão impugnado, extrai-se a desproporcionalidade entre o ato praticado e as sanções impostas, o que não é a hipótese em análise. Portanto, inexistindo a referida hipótese excepcional, da qual se extrai desproporcionalidade entre o ato praticado e as sanções impostas, não há se falar em revisão das sanções aplicadas. É a jurisprudência desta Corte: AgInt no REsp n. 1.722.222/RJ, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 16/4/2024, DJe de 18/4/2024; AgInt no AREsp n. 1.206.630/SP, relator Ministro Paulo Sérgio Domingues, Primeira Turma, julgado em 27/2/2024, DJe de 1/3/2024; AgInt no REsp n. 1.940.076/PE, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 18/4/2023, DJe de 28/6/2023.

XI - Verifica-se que o agravo em recurso especial não encontra em seu caminho nenhum dos óbices do art. 253, parágrafo único, I, do Regimento Interno desta Corte. É dizer, o recurso de agravo atende aos requisitos de admissibilidade, não se acha prejudicado e impugnou especificamente todos os fundamentos da decisão agravada. Assim, autorizado pelo art. 1.042, § 5º, do CPC, promovo o julgamento do agravo conjuntamente com o recurso especial, passando a analisar, doravante, os fundamentos do especial.

XII - Alega o recorrente, fundado em divergência jurisprudencial, que o aresto impugnado tratou o elemento subjetivo necessário à caracterização do ato ímprobo tipificado no art. 11, da LIA, de maneira diversa ao entendimento desta Corte em caso análogo, na medida em que o Tribunal local reconheceu "a indispensabilidade do elemento subjetivo - DOLO - nas hipóteses previstas no artigo 11 da Lei de Improbidade Administrativa -LIA" (fl. 1.101), enquanto esta Corte Superior exige a comprovação do dolo na conduta. No entanto, o recorrente descumpriu a obrigação formal disciplinada no art. 1.029, § 1º, do CPC e art. 255, §§ 1º e 3º, do RISTJ.

XIII - Conforme previsão dos artigos mencionados, é indispensável a caracterização das circunstâncias que identifiquem os casos confrontados, cabendo àquele que recorre demonstrar tais circunstâncias, com indicação da similitude fática e jurídica entre os julgados, apontando o dispositivo legal interpretado nos arestos em cotejo, com a transcrição dos trechos necessários para tal demonstração.

XIV - Entretanto, o recorrente não realizou o indispensável cotejo analítico a fim de demonstrar a existência de identidade jurídica e similitude fática entre o acórdão recorrido e os paradigmas indicados. Nesse sentido: "Esta Corte já pacificou o entendimento de que a simples transcrição de ementas e de trechos de julgados não é suficiente para caracterizar o cotejo analítico, uma vez que requer a demonstração das circunstâncias identificadoras da divergência entre o caso confrontado e o aresto paradigma, mesmo no caso de dissídio notório." (AgInt no AREsp n. 1.242.167/MA, relator Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe de 5/4/2019). Confiram-se, ainda, os seguintes precedentes: AgRg no AREsp n. 535.444/PR, relator Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, Primeira Turma, DJe de 1º/4/2019; REsp n. 1.773.244/RJ, relatora Ministra Nancy Andrighi, Terceira Turma, DJe de 5/4/2019; e AgInt no AREsp n. 1.358.026/RS, relator Ministro Luis Felipe Salomão, Quarta Turma, DJe de 1º/4/2019.

XV - Ainda que assim não fosse, em detida análise dos autos, infere-se que o recorrente fez transcrição de apenas uma parte do julgado recorrido, pretendendo demonstrar que o Tribunal local reconheceu a indispensabilidade do dolo para a configuração do ato ímprobo tipificado no art. 11, da LIA, bem como que não ficou demonstrado dolo na conduta perpetrada pelos réus. No entanto, de leitura do acórdão recorrido, denota-se que o TJ/SP não divergiu da orientação do STJ no sentido de ser indispensável a existência de dolo para a configuração do ato ímprobo tipificado no art. 11, da LIA, bem como se constata que houve o reconhecimento do elemento subjetivo na conduta dos réus.

XVI - Neste panorama, não há como alterar as conclusões a que chegou o Tribunal local, no tocante à prática ou não do ato de improbidade administrativa, ou mesmo sobre a existência do elemento anímico (dolo), sem o reexame do conjunto fático-probatório dos autos, o que é vedado em sede de recurso especial, consoante enunciado da Súmula n. 7 do STJ.

XVII - Agravo interno improvido.