Improbidade administrativa: tipificação taxativa e dolo específico

DIREITO ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ARTIGO 11 DA LIA APÓS A LEI N. 14.230/2021. TIPIFICAÇÃO TAXATIVA E DOLO ESPECÍFICO. CONTINUIDADE TÍPICO-NORMATIVA AFASTADA. EXTINÇÃO DA AÇÃO. RECURSO ESPECIAL PROVIDO. MANUTENÇÃO DA DECISÃO RECORRIDA.

I - Na origem, trata-se de ação civil pública por ato de improbidade administrativa ajuizada pelo Parquet estadual em razão de supostas irregularidades relacionadas a destombamento de imóvel, que teria beneficiado empresas responsáveis pela exploração de estabelecimento comercial. Na sentença, julgou-se o pedido improcedente. O Tribunal a quo deu parcial provimento ao recurso de apelação. Nesta Corte, trata-se de agravo interno interposto contra decisão que deu provimento aos recursos especiais dos ora recorridos.

II - Com o advento da Lei n. 14.230/2021, o legislador ordinário impediu a condenação genérica por ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública e passou a exigir que a conduta ímproba viole alguma regra.

III - Num primeiro momento, o STF firmou orientação, por meio do Tema n. 1.999, de conferir interpretação restritiva às hipóteses de aplicação da nova redação LIA, adstrita aos atos ímprobos culposos, não transitados em julgados. Ocorre que a Suprema Corte, em momento posterior, ampliou a aplicação da referida tese para os casos de ato doloso de improbidade administrativa fundado na responsabilização por violação genérica dos princípios discriminados no caput do art. 11 da Lei n. 8.249/1992, ou nos revogados incisos I e II do aludido dispositivo, desde que não haja condenação com trânsito em julgado, vencido o eminente Ministro Luiz Edson Fachin. Precedentes: RE n. 1452533 AgR, relator Ministro Cristiano Zanin, Primeira Turma, DJe 21/11/2023; ARE n. 1.346.594 AgR-segundo, Relator(a): Gilmar Mendes, Segunda Turma, julgado em 24-10-2023, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 30-10-2023 PUBLIC 31-10-2023; ARE n. 803568 AgR-segundo-EDv-ED, relator para acórdão Ministro Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 6/9/2023.

IV - Considerando a jurisprudência atual do Supremo Tribunal Federal em relação ao art. 11 da Lei n. 8.429/1992, deve-se verificar se a conduta apontada como ímproba continua sendo vedada expressamente pela legislação. Assim, se a conduta ímproba subsumir-se em outra disposição legal, como por exemplo, em outro inciso do art. 11 ou legislação esparsa com expressa remissão à Lei n. 8.429/1992, será possível afastar a alegada abolição da conduta, por força do princípio da continuidade típico-normativa.

V - Caso a conduta não guarde previsão legal expressa, considera-se que a ação de improbidade deve ser extinta. Isso porque a nova legislação, no caput do art. 11, tipifica de forma taxativa os atos ímprobos por ofensa aos princípios da administração pública, não mais se admitindo a condenação genérica por mera ofensa aos aludidos princípios. Por se tratar de direito sancionador, impõe-se a descrição da conduta ímproba. Nesse sentido: AgInt no AREsp n. 1.389.251/SE, relator Ministro Paulo Sérgio Domingues, Primeira Turma, julgado em 14/10/2024, DJe de 21/10/2024; AgInt no AREsp n. 2.420.049/SP, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 19/8/2024, DJe de 22/8/2024.

VI - A opção do legislador ordinário foi a de prestigiar o postulado da segurança jurídica para afastar a propositura de ações que impugnavam condutas de difícil valoração jurídica, ou seja, em que existia um limite tênue acerca da juridicidade do ato administrativo praticado. As alterações legislativas implementadas, todavia, acabaram abolindo condutas que se revestem de extrema gravidade jurídica e social ou que fragilizam sobremaneira a tutela da probidade administrativa.

VII - A Lei n. 14.230/2021 instituiu um rol taxativo de atos de improbidade que atentam contra os princípios da administração pública, não mais podendo subsistir as condenações fundadas em dispositivo revogado, exceto se já houver o trânsito em julgado. É dizer, não cabe ao Poder Judiciário, por via interpretativa, buscar colmatar grave lacuna decorrente da opção do legislador. Vê-se que o substitutivo do Deputado Carlos Zarattini foi aprovado na Câmara dos Deputados por expressiva maioria: 408 votos a 67.

VIII - Várias condutas previstas na legislação criminal deixaram de ser punidas na esfera da improbidade administrativa por ausência de previsão legal, de modo que, em respeito ao princípio da separação de poderes (art. 2º da Constituição Federal) resta ao Poder Judiciário aplicar a legislação em vigor.

IX - A função do Superior Tribunal de Justiça é uniformizar a interpretação da lei federal, não sendo devida análise acerca de eventual violação do retrocesso social ou ao princípio da proporcionalidade na faceta que veda a proteção deficiente, já que possuem nítido viés constitucional.

X - Registra-se, apenas, que a ausência de previsão legal na lei de improbidade administrativa não impede a punição dos agentes públicos na seara administrativa, já que está resguardada a independência entre as instâncias.

XI - Dessa forma, ausente a tipicidade da prática ilícita em norma que faça expressa remissão à lei de improbidade administrativa, impõe-se reconhecer a ausência de tipicidade típico-normativa. A propósito: EDcl no REsp n. 1.817.348/CE, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 15/10/2025, DJEN de 20/10/2025; EDcl nos EDcl no AgInt no REsp n. 1.802.562/MG, relator Ministro Marco Aurélio Bellizze, Segunda Turma, julgado em 7/10/2025, DJEN de 14/10/2025.

XII - Assim, após o advento da Lei n. 14.230/2021, a pretensão deduzida pelo Ministério Público bandeirante não comporta mais acolhimento. Isso porque, conforme visto, houve o reconhecimento da atipicidade superveniente da conduta, que deve, em razão da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, ser aplicada retroativamente ao processo em apreço.

XIII - Portanto, considerando que a Lei n. 14.230/2021 além de abolir a possibilidade de responsabilização do agente por violação genérica dos princípios administrativos prevista no caput do art. 11, também revogou os seus incisos I e II, ao mesmo tempo em que, no caso em análise, impossível é o reenquadramento da conduta dos recorridos, outra solução não há senão a improcedência do pedido inaugural com a consequente extinção da demanda em face do reconhecimento da superveniente atipicidade da conduta praticada pelos agentes, consoante acima pormenorizado.

XIV - Agravo interno improvido.