Conflito aparente de normas ambientais: hermenêutica ambiental

AMBIENTAL. SUSPENSÃO DE LIMINAR E DE SENTENÇA. AÇÃO CIVIL PÚBLICA CONTRA A REVISÃO DE ATOS ADMINISTRATIVOS DESTINADOS À REGULAÇÃO DAS "ÁREAS CONSOLIDADAS". INAPLICABILIDADE DO REGIME PREVISTO PELOS ARTS. 61-A, 61-B E 67 DA LEI 12.651/2012 ÀS ÁREAS DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE NOS DOMÍNIOS DA MATA ATLÂNTICA, BIOMA DE COLOSSAL BIODIVERSIDADE E CRITICAMENTE AMEAÇADO DE EXTINÇÃO. ART. 5º DA LEI 11.651/2006. CONFLITO APARENTE DE NORMAS AMBIENTAIS. HERMENÊUTICA AMBIENTAL. LEX GENERALIS, LEX SPECIALIS E LEX SPECIALISSIMA. PREVALÊNCIA DA LEI FLORESTAL ESPECIALÍSSIMA EM FACE DA LEI FLORESTAL ESPECIAL. PRINCÍPIO IN DUBIO PRO NATURA. TUTELA DE URGÊNCIA DEFERIDA E CONFIRMADA NAS INSTÂNCIAS ORDINÁRIAS. AUSÊNCIA DOS REQUISITOS NECESSÁRIOS À SUSPENSÃO PELO PRESIDENTE DO STJ. EXCEPCIONALIDADE DA CONTRACAUTELA. INEXISTÊNCIA DE FLAGRANTE ILEGITIMIDADE DA DECISÃO SUSPENDIDA. NÃO OCORRÊNCIA DE INVASÃO JUDICIAL DA DISCRICIONARIEDADE OU MÉRITO ADMINISTRATIVOS. PRIMAZIA DA PROTEÇÃO DA ORDEM PÚBLICA AMBIENTAL, SOBRETUDO DIANTE DE RISCO DE DANO A BEM INFUNGÍVEL OU DE DEGRADAÇÃO AMBIENTAL IRREPARÁVEL OU DE DIFÍCIL REPARAÇÃO. IMPRESCINDIBILIDADE DE ANÁLISE, SEMPRE, DO PERICULUM IN MORA REVERSO. PEDIDO DE SUSPENSÃO QUE DEVE SER INDEFERIDO. AGRAVO INTERNO PROVIDO. HISTÓRICO DA DEMANDA

1. Na origem, o Ministério Público do Estado do Paraná e o Ministério Público Federal ajuizaram Ação Civil Pública contra o Instituto Água e Terra e o Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA). Pleitearam a concessão de tutela inibitória para impedir a aplicação de entendimento fixado no Despacho 4.410/2020, do Ministério do Meio Ambiente. Um dos objetivos da medida judicial foi evitar o cancelamento de milhares de autos de infração ambiental, termos de embargos e interdição, e termos de apreensão lavrados no Estado do Paraná em virtude de supressão, corte ou utilização não autorizados de remanescentes de vegetação do bioma Mata Atlântica.

2. De acordo com a então nova orientação do Ministério do Meio Ambiente, o regime jurídico destinado às chamadas "áreas consolidadas", previsto nos arts. 61-A, 61-B e 67 do Código Florestal de 2012, seria também aplicável ao bioma Mata Atlântica, não obstante a Lei 11.428/2006 (Lei da Mata Atlântica), em seu art. 5º, dispor que "a vegetação primária ou a vegetação secundária em qualquer estágio de regeneração do Bioma Mata Atlântica não perderão esta classificação nos casos de incêndio, desmatamento ou qualquer outro tipo de intervenção não autorizada ou não licenciada."

3. A tutela de urgência foi concedida em primeiro grau, por decisão confirmada pelo Tribunal Regional Federal da 4ª Região, o que ensejou o manejo da presente Suspensão de Liminar e de Sentença. A DECISÃO DO EMINENTE RELATOR

4. O em. Relator deferiu o pedido do Instituto de Águas e Terra (nova nomenclatura do Instituto Ambiental do Paraná). Suspendeu os efeitos da decisão do Tribunal Regional Federal da 4ª Região com base em três fundamentos centrais: a) suposta declaração de constitucionalidade dos arts. 61-A, 61-B e 67 da Lei 12.651/2012 pelo Supremo Tribunal Federal na ADC 42/DF; b) impossibilidade de o Poder Judiciário interferir na discricionariedade do Poder Público, o que caracterizaria grave lesão à ordem pública na sua acepção administrativa; c) lesão à economia pública, diante do impacto econômico no agronegócio, na geração de empregos, na arrecadação de impostos, no cálculo do índice de participação dos municípios, o qual norteia o repasse de ICMS arrecado pelo Estado do Paraná aos seus municípios, além de repercussão na concessão de crédito agrícola. CONSIDERAÇÕES PRELIMINARES SOBRE A SLS

5. A Suspensão transformou-se em espécie de bête noire da processualística e experiência judicial brasileiras, em razão de uso heterodoxo e abusivo no cotidiano dos Tribunais. Nela se enxergam pelo menos dois pontos de modificação anômala do princípio do due process (ordem natural do processo) e do princípio do juiz natural. Primeiro, a constatação objetiva de que o instituto atropela, por meio de decisão monocrática do Presidente do Tribunal, o rito próprio e a cognição comum dos recursos. E segundo, o sentimento de que a Suspensão abate a distribuição livre e aleatória a Desembargador ou Ministro integrante de órgão colegiado, porquanto dirigida diretamente ao Presidente da Corte, é instrumentalizada mediante a ciência prévia da pessoa do julgador, permitindo, a partir da combinação da medida com o manejo de recursos, verdadeiro fórum shopping interno.

6. Por isso, a Suspensão de Liminar ou Segurança deve ser vista e utilizada como via absolutamente excepcional, de rígida vinculação aos núcleos legais duros autorizativos previstos na legislação ("ordem", "saúde", "segurança", "economia" públicas), que devem ser interpretados de maneira estrita, sendo vedada dilatação ou afrouxamento das hipóteses de cabimento ou de legitimação, p. ex., para ampliar o rol dos legitimados ativos legalmente estabelecidos (o "Ministério Público" e a "pessoa jurídica de direito público interessada") ou, no mérito, para se distanciar dos valores ético-jurídicos legitimadores da medida. Esses reclamam dupla fundamentação, ou seja, primeiro, "manifesto interesse público" ou "flagrante ilegalidade" e, segundo, cumulativamente, a finalidade específica de evitar (prevenção) "lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas", lesão em si (e não o risco em si) que deve ser "grave" (arts. 4º da Lei 8.437/1992 e 15 da Lei 12.016/2009). De modo que a decisão do Presidente do Tribunal que aprecia a Suspensão clama por fundamentação de máxima intensidade, com imediato trâmite e julgamento de eventual recurso interposto contra ela. EXCEPCIONALIDADE REDOBRADA DA CONCESSÃO DE SUSPENSÃO DE LIMINAR E DE SENTENÇA PARA SUSPENDER DECISÃO JUDICIAL DE TUTELA PREVENTIVA E EFETIVA DO AMBIENTE

7. Conforme dispõe o art. 4º da Lei 8.437/1992, será deferida a Suspensão de Liminar ou de Sentença - SLS quando manifesto o interesse público ou for flagrante a ilegitimidade da decisão, para o fim de evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas. Nos termos da jurisprudência da Corte Especial do STJ, mais que a mera alegação da ocorrência de cada uma dessas situações, é necessária a plena comprovação do dano apontado, o que revela o caráter absolutamente excepcional da medida.

8. Se a SLS já se mostra em si excepcional, tal excepcionalidade é redobrada quando a concessão susta decisão judicial que assegura tutela preventiva de bens coletivos infungíveis ou que impede dano irreparável ou de difícil reparação.

9. Igualmente, sempre imprescindível levar em conta e minuciosamente analisar eventual periculum in mora reverso, aspecto da maior relevância no Direito Ambiental. Nesse âmbito, o prejuízo causado pela suspensão pode ser direto (melhor dizendo, ecologicamente direto, p. ex., desmatamento de vegetação primária ou secundária em estágio avançado de regeneração) ou indireto (possibilidade de consumação de prescrição ou outro óbice que impeça posteriormente o prosseguimento das providências de implementação da lei, caso de exigência de restauração integral do bem afetado). HERMENÊUTICA DA LEGISLAÇÃO AMBIENTAL

10. Diante de aparente conflito normativo ambiental, não é dado ao agente público e ao juiz escolherem livremente qual prescrição ambiental irão seguir. Cabe-lhes, ao contrário, observar as regras tradicionais de interpretação, assim como as peculiares ao Direito Ambiental, nesse exercício incluído exame da natureza dos bens jurídicos assegurados, a ratio de cada um das leis e dos dispositivos em confronto. Em particular, haverão de se guiar pela regra da prevalência da lei especial sobre a lei geral e, especificamente no terreno ambiental, pelos princípios in dubio pro natura, da prevenção, da precaução e da reparação in integrum, para citar algumas das balizas exegéticas, todas elas consagradas na jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça.

11. Prudência na hermenêutica ambiental é postura judicial compulsória, tanto mais no campo das tutelas de urgência, com o desiderato lógico e óbvio de - a tempo, com intervenção diligente e expectativa de êxito - garantir a integridade do bem intergeracional reclamado, antes até mesmo de regular e completa instrução probatória. Eventual lesão econômica ou financeira (= bem fungível) pode, em tese, ser reparada a qualquer tempo; a muito custo ou mesmo jamais, contudo, se recompõe incalculável lesão ambiental, concretizada por meio da continuidade e da consolidação da destruição de bioma de relevantíssimo valor ecológico (= bem infungível) (EDcl na SLS 2.134/BA, relatora Ministra Laurita Vaz, Corte Especial, DJe de 27.11.2017; AgRg na SLS 1.419/DF, relator Ministro João Otávio de Noronha, Corte Especial, DJe de 27.9.2013). COMPLEMENTARIEDADE E NÃO ANTINOMIA ENTRE O CÓDIGO FLORESTAL E A LEI DA MATA ATLÂNTICA

12. O Código Florestal estabelece regras gerais de proteção das Áreas de Preservação Permanente (APP) e da Reserva Legal (RL), compreensão essa consagrada expressamente em seu art. 1º-A. Essas regras de proteção aplicam-se às APPs e à Reserva Legal localizadas na Mata Atlântica. Nesse bioma, no entanto, incidem, como uma segunda camada de proteção da flora, as normas hiperespeciais da Lei 10.651/2006 (Lei da Mata Atlântica). Logo, ainda que, por hipótese, inexistisse qualquer controle da matéria no Código Florestal, os deveres fundamentais de preservação, conservação e reparação integral dos danos causados ao bioma Mata Atlântica persistiriam e seriam regulados pela Lei 11.651/2006. Trata-se, pois, de disciplina legal em dois estágios: primeiro, aplicação do Código Florestal; segundo, aplicação prevalente da Lei da Mata Atlântica, o que implica dizer que o regime especialíssimo desta, se mais rigoroso que o daquele, sobrepuja e afasta qualquer preceito mais permissivo ou com menor grau de salvaguarda da flora.

13. Cumpre destacar que, em acórdão transitado em julgado em 3.8.2023, o STF inadmitiu a ADI 6.446/DF, proposta pelo então Presidente da República, com vistas a fazer prevalecer a interpretação legal que se combate na presente ACP, isto é, de que os arts. 61-A e 61-B da Lei 12.651/2012 e os arts. 2º, parágrafo único, 5º e 17 da Lei 11.428/2006 autorizariam a aplicação do regime ambiental transitório de áreas consolidadas às áreas de preservação permanente inseridas no bioma da Mata Atlântica (ADI 6.446/DF, relator Ministro Luiz Fux, Plenário, DJe 13.6.2023).

14. A Mata Atlântica é o bioma brasileiro mais ameaçado do Brasil, razão pela qual é o único que dispõe de lei especial, editada com aberto e eloquente objetivo de salvaguardar o muito pouco que ainda resta da cobertura vegetal original ou regenerada. Por isso mesmo, a legislação de amparo desse bioma deve ser interpretada da maneira que lhe seja mais favorável e que melhor possa viabilizar, no plano da eficácia, a prestação jurisdicional e a ratio essendi da legislação florestal especialíssima (Lei da Mata Atlântica) no diálogo com a legislação florestal especial (Código Florestal) - lex specialissima derogat legi speciali.

15. A título de exemplo, o Código Florestal permite a supressão da vegetação em APP nos casos definidos como utilidade pública e interesse social no seu art. 3º, VIII e IX. Isso não significa que essas mesmas atividades poderão servir de embasamento para a supressão de vegetação em APP inserida em Mata Atlântica, pois o conceito de utilidade pública e interesse social da Lei 11.428/2006 é significativamente mais restrito (art. 3º, VII e VIII). A Lei da Mata Atlântica (lex specialissima) fornece um segundo grau de proteção, que não pode ser afastado pelas regras gerais (rectius, de menor especialidade) do Código Florestal. NÃO OCORRÊNCIA DE INVASÃO DA DISCRICIONARIEDADE E DO MÉRITO ADMINISTRATIVOS

16. Ao contrário do apontado pela decisão recorrida do Presidente do STJ, não se observa tenham as instâncias ordinárias promovido indevida intervenção na discricionariedade administrativa, que nunca pode ser exercida em detrimento de disposições legais cogentes, como as invocadas na decisão que foi suspensa. Ademais, as instâncias ordinárias em nenhum instante avançaram sobre o mérito administrativo; simplesmente zelaram pela sua fiel submissão à legalidade, salvaguardando um bioma de biodiversidade colossal, extremamente ameaçado e, por isso mesmo, objeto de proteção legal singular e rigorosa. MISSÃO PREVENTIVA E PRECAUTÓRIA DO JUIZ NO DIREITO AMBIENTAL

17. O Poder Judiciário tem o dever, e não mera faculdade, de agir seguramente para impedir o dano ambiental. Deixar que a degradação aconteça, ou, pior, autorizá-la judicialmente, máxime desmatamento, para ulteriormente agir no cumprimento de prescrições constitucionais e legais impreteríveis que escudam o meio ambiente, contradiz o padrão normativo e judicial brasileiro. O juiz ambiental não dorme em berço esplêndido à espera da consumação do dano para, só então e tardiamente, atuar em favor do bem da vida - aqui, bem intergeracional - garantido pela legislação.

18. A provisória e imediata cessação da atividade de revisão de atos administrativos, bem como a cautelar proibição de homologação dos Cadastros Ambientais Rurais que tenham como pretensão a consolidação de ocupação de APPs e RLs no bioma Mata Atlântica, são mais vantajosas ao erário do que eventual invalidação, mais adiante, dos atos de revisão ou mesmo do que a imposição, nesta ou em demandas futuras, do dever de reparação pelos danos ambientais causados, direta ou indiretamente, pela Administração estadual com sua conduta leniente.

19. O principal objeto da ACP é obter tutela para que "os requeridos INSTITUTO ÁGUA E TERRA e IBAMA se abstenham de promover, com base no entendimento fixado pelo Despacho 4.410/2020 emitido pelo Ministro do Meio Ambiente, qualquer ato tendente ao cancelamento de autos de infração ambiental, termos de embargos e interdição e termos de apreensão lavrados no Estado do Paraná a partir da constatação de supressão, corte e/ou utilização não autorizados de remanescente de vegetação do bioma Mata Atlântica [...]". Portanto, é no mínimo estranha a assertiva do IAT de que a liminar concedida promove um "revisionismo" e pode afetar gravemente a economia do Estado do Paraná. O revisionismo, na verdade, está sendo promovido pelo Instituto, com base em controverso despacho da antiga gestão do Ministério do Meio Ambiente, que alterou entendimento até então consolidado no âmbito dos órgãos e entidades federais. CONCLUSÃO

20. Assim, DIVIRJO, respeitosamente, do eminente Relator para indeferir o pedido de Suspensão. Agravo Interno provido.