Piso nacional da educação após a emenda constitucional nº 108/2020

RECURSO DE REVISTA. ACÓRDÃO PUBLICADO NA VIGÊNCIA DA LEI Nº 13.467/2017. PISO NACIONAL DA EDUCAÇÃO APÓS A EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 108/2020. REVOGAÇÃO DA LEI Nº 11.494/2007 PELA LEI Nº 14.113/2020. APLICAÇÃO DO ART. 5º DA LEI Nº 11.738/2008 COMO SUPORTE DE VALIDADE DA PORTARIA Nº 67/2022 DO MEC PARA A ATUALIZAÇÃO DO PISO NACIONAL DA EDUCAÇÃO NO EXERCÍCIO DE 2022. IMPOSSIBILIDADE. TRANSCENDÊNCIA JURÍDICA RECONHECIDA. Cinge-se a controvérsia em fixar a possibilidade de utilização da Lei nº 11.738/2008 como suporte jurídico para a recomposição anual do piso salarial dos professores em âmbito nacional no ano de 2022, tendo por base a Portaria nº 67/2022 do MEC, uma vez que, com a edição da Emenda Constitucional nº 108/2020, e a posterior edição da Lei nº 11.413/2020, a Lei nº 11.494/2007 foi revogada, sendo certo que, ali, constava uma nota explicativa, em seu Anexo, que subsidiava, até então, o cálculo feito para a apuração do valor do fundo no respectivo exercício fiscal e, por conseguinte, a capacidade de atualização do piso nacional dos professores. Estabelecida a divergência entre o acórdão recorrido e o aresto da 2ª Região colacionado às fls. 169-170 dos autos eletrônicos (PJe), já que o acórdão recorrido concluiu pela ausência de omissão legislativa quanto ao aspecto, aplicando a Lei nº 11.738/2008 como suporte para a Portaria nº 67/2022 do MEC no exercício fiscal de 2022, ao passo que o aresto paradigma concluiu, em sentido contrário, pela impossibilidade de utilização de tal Portaria, ante a revogação da Lei nº 11.494/2007, cumpre analisar a matéria de fundo, atinente à possibilidade de fixar o piso nacional do ano de 2022 a partir das previsões contidas na Lei nº 11.738/2008. É cediço que a Emenda Constitucional nº 108/2020 veio a criar um novo FUNDEB, de natureza permanente e com reforço de aportes financeiros da União, com a finalidade de tornar estável o financiamento da educação básica nacional. Tanto assim que, aos 10% de complementação federal previstos na regra anterior, que tinha como base o valor anual mínimo por aluno “VAA” (sucedido pelo “VAAF” no novo FUNDEB), foram suplementados mais 13%, dos quais 10,5% referem-se ao novo critério “VAAT” (valor anual total por aluno), além de outros 2,5% destinados às redes de ensino que alcançarem metas de desenvolvimento estabelecidas nos normativos federais de qualidade do ensino. Com isso, o novo FUNDEB passou a contar com uma complementação federal de orçamento que passou de 10% para 23%, escalonados em faixas de progressão que vão de 2021 a 2026, com uma revisão geral do critério após 6 (seis) anos da entrada em vigor do novo fundo, momento em que o modelo de financiamento passará a vigorar de forma ininterrupta por mais 10 (dez) anos, estabilizando-se tal periodicidade para a revisão do fundo, tudo nos termos do art. 60-A do ADCT, que dispõe: “Art. 60-A. Os critérios de distribuição da complementação da União e dos fundos a que se refere o inciso I do caput do art. 212-A da Constituição Federal serão revistos em seu sexto ano de vigência e, a partir dessa primeira revisão, periodicamente, a cada 10 (dez) anos.” Os dados aqui referidos permitem concluir que a nova forma de distribuição das receitas do fundo foi, de fato, alterada, consoante alega o Município Recorrente, e que, tendo sido revogada a Lei nº 11.494/2007, não havia mais parâmetro legal a amparar o pagamento da verba em 2022, pois era a citada lei que previa em seu Anexo a forma adequada de cálculo da parcela. Já a Lei nº 11.738/2008, por sua vez, não fornece nenhum critério de atualização do piso, uma vez que prevê em seu art. 5º tão somente que: “O piso salarial profissional nacional do magistério público da educação básica será atualizado, anualmente, no mês de janeiro, a partir do ano de 2009.” Por outro lado, a revogação da Lei nº 11.494/2007 tornou inexequível o parágrafo único do referido art. 5º, uma vez que dispõe que: “Parágrafo único. A atualização de que trata o caput deste artigo será calculada utilizando-se o mesmo percentual de crescimento do valor anual mínimo por aluno referente aos anos iniciais do ensino fundamental urbano, definido nacionalmente, nos termos da Lei no 11.494, de 20 de junho de 2007.” Por essa razão, a Portaria nº 67/2022 do MEC não pode ensejar de forma isolada a pretensão autoral, já que fixa critérios de apuração sem o concurso de previsão legal específica, extrapolando o poder regulamentar. Esse contexto, portanto, permite concluir, à luz do que dispõe o art. 37, X, da Constituição Federal, que o incremento de despesa com o piso salarial, para o exercício do ano de 2022, ficou prejudicado, visto que não houve lei específica a amparar o novo critério a ser adotado para o seu cálculo, o que não pode ser suprido pelo Poder Judiciário, como se pode depreender de diversos precedentes do STF. Aquele Pretório Excelso já debateu em diversas ocasiões os limites da atuação judicial em matéria de aumento e concessão de diferenças e vantagens a servidores públicos. Entre elas, destacam-se a edição das Súmulas Vinculantes nº 4 e 37. Na primeira, a declaração de inconstitucionalidade da indexação do cálculo do adicional de insalubridade ao salário mínimo veio acompanhada do entendimento de que, na ausência de outra previsão legal ou norma coletiva aplicável à categoria, era possível utilizar tal critério como base de cálculo, ante a impossibilidade de o Poder Judiciário substituir-se ao legislador na tarefa de fixar outro parâmetro. Por outro lado, no segundo exemplo, discutiu-se a impossibilidade de extensão de aumentos ou vantagens não previstas em lei específica a servidores ou categorias não contemplados pela escolha do legislador, por critério de isonomia. Também é digno de nota o entendimento do STF sufragado no julgamento da ADI nº 5519, no qual aquela Corte Suprema concluiu que: “Não cabe ao Poder Judiciário, sob o fundamento de isonomia, conceder retribuição por substituição a advogados públicos federais em hipóteses não previstas em lei.” Percebe-se dos precedentes listados que existe uma corrente de entendimento forte no sentido de que as analogias, ainda que fundadas em princípios sólidos como a isonomia, não servem de base para a criação de critérios de bonificação não previstos em lei específica, exatamente porque o citado art. 37, X, da Constituição Federal dispõe que: “a remuneração dos servidores públicos e o subsídio de que trata o § 4º do art. 39 somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices”. A própria previsão de revisão geral anual desse dispositivo já foi objeto de análise pelo STF, ao fixar a Súmula Vinculante nº 42, na qual se negou a possibilidade de reajuste automático de vencimentos por indexação a critérios de correção monetária, nos seguintes termos: “É inconstitucional a vinculação do reajuste de vencimentos de servidores estaduais ou municipais a índices federais de correção monetária.” Logo, ainda que considerado o quanto decidido pelo STF na ADI nº 4.848/DF, em que se concluiu que não havia “incompatibilidade entre o art. 5º, parágrafo único, da Lei 11.738/2008 e arts. 37, VIII, 61, § 1º, II, a;165, III; e 169, § 1º, I e II, todos da Constituição”, fato é que tal dispositivo legal não prevê a forma de cálculo da parcela, mas sim, como visto acima, que o cálculo seguiria a previsão da revogada Lei nº 11.494/2007. Daí por que, na hipótese dos autos, em que se verifica que a Emenda Constitucional nº 108/2020, que é posterior à própria Lei nº 11.738/2008, fixou nova forma de custeio do FUNDEB, e que não houve edição de nova lei para disciplinar os critérios de apuração da verba, não cabe ao Poder Judiciário substituir-se ao legislador para, utilizando as previsões genéricas da Lei nº 11.738/2008 e da Portaria nº 67/2022 do MEC (que extravasa o poder regulamentar), condenar o Município em tais diferenças, já que a verba depende, como visto, de lei específica, nos termos do art. 37, IX, da Constituição Federal. Assim, embora o novo FUNDEB tenha mantido a regra anterior de direcionamento de 70% dos seus aportes para o pagamento dos profissionais da educação, é certo que a Lei nº 14.113/2020 (que revogou a Lei nº 11.494/2007) não fez previsão análoga à da legislação anterior quanto aos critérios de cálculo da parcela, o que inviabiliza uma hermenêutica criativa que vise conferir validade a um critério que só veio a ser disponibilizado por meio de ato infralegal (Portaria do MEC), o qual não cumpre a exigência constitucional de lei específica. Logo, mesmo se considerado, em linhas gerais, que os 70% já aplicados sobre as demais verbas do fundo vieram a se sagrar como regra permanente no novo FUNDEB, nos termos do citado art. 5º da Lei nº 14.113/2020, não havia em 2022 lei específica prevendo a forma de cálculo do novo indexador “VAAF”, pelo que não é possível conferir interpretação à Lei nº 14.113/2020 que valide a Portaria nº 67/2022 do MEC e permita a cobrança da verba no exercício de 2022. Isso porque a norma infralegal é inválida naquilo em que desenvolveu a metodologia de cálculo do VAAF com base nos critérios do antigo VAA, uma vez que extrapolou os poderes regulamentares que lhe são afeitos. Pode-se até alegar que tal contexto gerou, na prática, uma omissão inconstitucional, em face do próprio art. 212-A da Constituição Federal, que dispõe: “Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios destinarão parte dos recursos a que se refere o caput do art. 212 desta Constituição à manutenção e ao desenvolvimento do ensino na educação básica e à remuneração condigna de seus profissionais.” Mas tal impasse legislativo, à toda evidência, não pode ser suprido pelo Poder Judiciário, na esteira dos inúmeros precedentes citados nesta decisão. Nessa linha de entendimento, merece reforma a decisão do Regional, naquilo em que concluiu que a Lei nº 11.738/2008 permitia validar a Portaria nº 67/2022 do MEC como mecanismo apto à atualização do piso nacional da educação para aquele exercício fiscal (2022). Recurso de revista conhecido e provido.