Responsabilidade subsidiária: ente integrante da administração pública

Acordam os Ministros . - violação dos arts. 42, XX, da Lei nº 13.019/2014; 71, §1º,da Lei 8.666/93; e 818, I, da CLT. O trecho transcrito nas razões recursais para demonstrar o prequestionamento da controvérsia objeto do recurso de revista é o seguinte: No caso sob análise, o Município de Canoas, segundo réu, alega ter firmado termos de fomento com a primeira reclamada, GAMP - Grupo de Apoio à Medicina Preventiva e à Saúde Pública, repassando a este o gerenciamento de hospitais mantidos pelo ente público, a qual, em contrapartida, fica obrigada a efetuar repasses mensais pela prestação dos serviços. Tal ajuste se baseia, segundo alega o Município, na Lei nº 13.019/2014, que regula o regime jurídico das parcerias entre a administração pública e as organizações da sociedade civil. Percebe-se que a atividade da primeira ré não é complementar ao sistema de saúde pública, mas decorreu de repasse direto da obrigação do Município de prestação do serviço de saúde para terceiros. Nesse contexto, operou-se espécie de terceirização de serviços cujo fornecimento é obrigação da própria municipalidade, sob a forma de adoção de políticas públicas de atendimento de saúde à população. Não há dúvidas de que a autora, que manteve vínculo de emprego com o GAMP e laborou em benefício do ente público. À luz do ordenamento jurídico constitucional, que tem por fundamento o valor social do trabalho e a proteção do trabalhador - art. 1º, III e IV, da CF, impõe-se a responsabilização do ente público, na medida em que as obrigações trabalhistas inadimplidas pelo empregador geram a responsabilidade subsidiária do beneficiário dos serviços, ainda que este seja ente da administração pública direta. Note-se que o inciso XX do art. 42 da Lei nº 13.019/2014 equivale ao § 1º do art. 71 da Lei nº 8.666/1993 e, portanto, não tem o condão de impedir que o Município seja responsabilizado nos casos em que restar caracterizada a sua omissão culposa. Adota-se, por analogia, o entendimento vertido no item V da Súmula nº 331 do TST, in verbis: Os entes integrantes da Administração Pública direta e indireta respondem subsidiariamente, nas mesmas condições do item IV, caso evidenciada a sua conduta culposa no cumprimento das obrigações da Lei n.º 8.666, de 21.06.1993, especialmente na fiscalização do cumprimento das obrigações contratuais e legais da prestadora de serviço como empregadora. A aludida responsabilidade não decorre de mero inadimplemento das obrigações trabalhistas assumidas pela empresa regularmente contratada. No caso em tela, resta demonstrado que o Município não realizou adequadamente o controle que lhe cabia. Com efeito, sabe-se, por meio de outras reclamatórias ajuizadas em face do segundo reclamado, que a primeira reclamada deveria prestar contas mensais ao Município acerca das despesas efetuadas, apresentando, inclusive, as folhas de pagamento de salários dos seus empregados. Tal documentação revela que o tomador de serviços dispunha de mecanismos para ter imediata ciência do descumprimento das obrigações trabalhistas pela empresa contratada. Porém, conforme apontado na sentença, houve diferenças de FGTS durante a contratualidade e salários, restando evidente que o segundo réu não realizou de forma adequada o controle que lhe cabia. Não admito o recurso de revista no item. Em decisão de 12/09/2017, no RE 760.931-DF, com repercussão geral (Tema 246), o STF firmou a tese de que o inadimplemento dos encargos trabalhistas dos empregados do contratado não transfere automaticamente ao Poder Público contratante a responsabilidade pelo seu pagamento, seja em caráter solidário ou subsidiário, nos termos do art. 71, § 1º, da Lei no 8.666/93. A SDI-I/TST, em julgamento ocorrido em 12/12/2019, no E-RR-925-07.2016.5.05.0281, decidiu não ter havido, quando do julgamento pelo STF, a fixação de tese a respeito do ônus da prova quanto à demonstração de fiscalização. Com base nos princípios da aptidão para a prova e da distribuição do ônus probatório, definiu que cabe ao ente público tomador dos serviços o ônus de comprovar que houve a fiscalização do contrato de prestação de serviços: "RECURSO DE EMBARGOS EM RECURSO DE REVISTA. INTERPOSIÇÃO NA VIGÊNCIA DA LEI Nº 13.467/2017. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA. CONTRATO DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS. LICITAÇÃO. DECISÃO PROFERIDA PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL NO RE Nº 760.931. TEMA 246 DA REPERCUSSÃO GERAL. SÚMULA Nº 331, V, DO TST. RATIO DECIDENDI. ÔNUS DA PROVA . No julgamento do RE nº 760.931, o Supremo Tribunal Federal firmou a seguinte tese, com repercussão geral: "O inadimplemento dos encargos trabalhistas dos empregados do contratado não transfere automaticamente ao Poder Público contratante a responsabilidade pelo seu pagamento , seja em caráter solidário ou subsidiário, nos termos do art. 71, § 1º, da Lei nº 8.666/93" . O exame da ratio decidendi da mencionada decisão revela, ainda, que a ausência sistemática de fiscalização, quanto ao cumprimento das obrigações trabalhistas pela prestadora, autoriza a responsabilização do Poder Público. Após o julgamento dos embargos de declaração e tendo sido expressamente rejeitada a proposta de que fossem parcialmente acolhidos para se esclarecer que o ônus da prova desse fato pertencia ao empregado, pode-se concluir que cabe a esta Corte Superior a definição da matéria, diante de sua natureza eminentemente infraconstitucional. Nessa linha, a remansosa e antiga jurisprudência daquele Tribunal: AI 405738 AgR, Rel . Min. Ilmar Galvão, 1ª T . , julg. em 12/11/2002; ARE 701091 AgR, Rel . Min. Cármen Lúcia, 2ª T . , julg. em 11/09/2012; RE 783235 AgR, Rel . Min. Teori Zavascki, 2ª T . , julg. em 24/06/2014; ARE 830441 AgR, Rel(a) Min. Rosa Weber, 1ª T . , julg. em 02/12/2014; ARE 1224559 ED-AgR, Relator(a): Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, julg . em 11/11/2019. Portanto, em sede de embargos de declaração , o Supremo Tribunal Federal deixou claro que a matéria pertinente ao ônus da prova não foi por ele definida, ao fixar o alcance do Tema 246. Permitiu, por conseguinte que a responsabilidade subsidiária seja reconhecida, mas sempre de natureza subjetiva, ou seja, faz-se necessário verificar a existência de culpa in vigilando . Por esse fundamento e com base no dever ordinário de fiscalização da execução do contrato e de obrigações outras impostas à Administração Pública por diversos dispositivos da Lei nº 8.666/1993, a exemplo, especialmente, dos artigos 58, III; 67, caput e seu § 1º; e dos artigos 54, § 1º; 55, XIII; 58, III; 66; 67, § 1º; 77 e 78, é do Poder Público, tomador dos serviços, o ônus de demonstrar que fiscalizou de forma adequada o contrato de prestação de serviços . No caso, o Tribunal Regional consignou que os documentos juntados aos autos pelo ente público são insuficientes à prova de que houve diligência no cumprimento do dever de fiscalização, relativamente ao adimplemento das obrigações trabalhistas da empresa terceirizada. Ou seja, não se desincumbiu do ônus que lhe cabia. A Egrégia Turma, por sua vez, atribuiu ao trabalhador o ônus da prova, razão pela qual merece reforma a decisão embargada, a fim de restabelecer o acórdão regional. Recurso de embargos conhecido e provido " (E-RR-925-07.2016.5.05.0281, Subseção I Especializada em Dissídios Individuais, Relator Ministro Claudio Mascarenhas Brandao, DEJT 22/05/2020). Esse entendimento foi reafirmado no julgamento do E-ED-RR-62-40.2017.5.20.0009 pela SDI-1/TST na data de 09/09/2020. O acórdão recorrido foi expresso ao consignar que o ente público não demonstrou a fiscalização do contrato de trabalho, atribuindo a ele o ônus probatório. Entendimento em sentido diverso implicaria a reanálise do conjunto fático-probatório, procedimento vedado pela Súmula 126/TST, em sede de recurso de revista. Além disso, o acórdão está de acordo com a atual e notória jurisprudência do TST, ficando inviabilizado o prosseguimento do recurso de revista com fundamento no art. 896, § 7º, da CLT e na Súmula 333/TST. Quanto à responsabilidade subsidiária do ente público, a decisão recorrida está em conformidade com a Súmula 331, item V, do TST. Inviável, assim, o seguimento do recurso, uma vez que a matéria já se encontra pacificada no âmbito do Tribunal Superior do Trabalho (§ 7º do art. 896 da CLT, com a redação dada pela Lei nº 13.015/2014, e Súmula 333 daquela Corte Superior). Resta afastada, portanto, a alegada violação dos dispositivos apontados e prejudicada a análise dos arestos paradigmas transcritos para o confronto de teses. Com relação à abrangência da condenação, inviável também seria o seguimento do recurso, uma vez que a matéria já se encontra pacificada no âmbito do Tribunal Superior do Trabalho por meio da Súmula 331, em seu item VI, atraindo a incidência do verbete nº 333 da aludida Corte: CONTRATO DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS. LEGALIDADE (...) VI - A responsabilidade subsidiária do tomador de serviços abrange todas as verbas decorrentes da condenação referentes ao período da prestação laboral. Não se verifica eventual violação ao art. 42, XX, da Lei n. 13.019/2014, pois a decisão da Turma está de acordo com a Súmula n. 331, V, do TST e com a interpretação que lhe conferiu a Subseção I Especializada em Dissídios Individuais daquele Tribunal (E-RR-925-07.2016.5.05.0281, Relator Ministro Claudio Mascarenhas Brandão, DEJT 22/05/2020), à luz do entendimento firmado pelo E. STF. acerca do art. 71, § 1º, da Lei n. 8.666/96, incidindo o óbice da Súmula n. 333 do TST e do art. 896, §7º, da CLT. Dessa forma, ficam afastadas as alegações da parte recorrente. Nestes termos, nego seguimento ao recurso quanto ao tópico "4.2DA RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA. ENTE PÚBLICO". CONCLUSÃO Nego seguimento. [...] De início, saliento que deixo de examinar eventual transcendência da causa, em respeito aos princípios da economia, celeridade e razoável duração do processo, bem como em razão da ausência de prejuízo para as partes, notadamente após a declaração de inconstitucionalidade do art. 896-A, § 5º, da CLT pelo Tribunal Pleno do TST no julgamento da ArgInc-1000845-52.2016.5.02.0461, ocasião em que se restou assentado que toda e qualquer decisão do Relator que julga agravo de instrumento comporta agravo interno para a respectiva Turma, independentemente de seu fundamento ser, ou não, a ausência de transcendência. No presente agravo de instrumento, a parte alega que o recurso de revista denegado comporta trânsito. Sustenta estarem preenchidos os requisitos de admissibilidade extrínsecos e os intrínsecos previstos no art. 896 da CLT. Todavia, do percuciente cotejo das razões recursais com o acórdão do Tribunal Regional, constata-se que a parte não logra demonstrar o desacerto da decisão agravada, que merece ser mantida, por seus próprios e jurídicos fundamentos, ora incorporados. Ressalte-se que o exame de admissibilidade efetuado pelo Tribunal a quo, a teor do art. 896, § 1º, da CLT, importa em exame minucioso dos requisitos extrínsecos e intrínsecos do recurso de revista, de modo que inexiste óbice a prestigiar a fundamentação ali adotada, quando convergente com o entendimento deste juízo ad quem, como na espécie. Nesse agir, a prestação jurisdicional atende, simultaneamente e de forma compatibilizada, a garantia da fundamentação das decisões (art. 93, IX, da Constituição) e o respeito à razoável duração do processo (art. 5º, LXXVIII, da mesma Carta), além de em nada atentar contra os postulados constitucionais do devido processo legal e da ampla defesa (art. 5º, LIV e LV). [...] Frise-se, ainda, que a disposição contida no art. 1.021, § 3º, do CPC/2015 se dirige ao agravo interno e, não, ao agravo de instrumento. Note-se, por fim, que a presente técnica de decisão, por si só, em nada obstaculiza o acesso da parte agravante aos demais graus de jurisdição. Nesse contexto, observado que o recurso de revista efetivamente não comporta trânsito, ante o não preenchimento dos requisitos de admissibilidade, impõe-se NEGAR PROVIMENTO ao agravo de instrumento." Nas razões recursais, a parte agravante sustenta, em síntese, que a condenação subsidiária imposta diverge do entendimento fixado pelo Supremo Tribunal Federal na ADC nº 16/DF e no Tema nº 246 da repercussão geral (RE 760.931), por presumir a culpa da Administração Pública. Não merece reparos a decisão agravada. Sobre o tema, assim consignou o Tribunal Regional: "De acordo com o art. 30, VII, da Constituição Federal, compete aos Municípios "prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população". Já o art. 196 da CF estabelece que a saúde é direito de todos e dever do Estado, que deve executá-lo diretamente ou através de terceiros (art. 197 da CF). Apesar de a Constituição Federal prever que a assistência à saúde é livre à iniciativa privada, o § 1º do art. 199 é claro ao estabelecer que: As instituições privadas poderão participar de forma complementar do sistema único de saúde, segundo diretrizes deste, mediante contrato de direito público ou convênio, tendo preferência as entidades filantrópicas e as sem fins lucrativos. No caso sob análise, o Município de Canoas, segundo réu, alega ter firmado termos de fomento com a primeira reclamada, GAMP - Grupo de Apoio à Medicina Preventiva e à Saúde Pública, repassando a este o gerenciamento de hospitais mantidos pelo ente público, a qual, em contrapartida, fica obrigada a efetuar repasses mensais pela prestação dos serviços. Tal ajuste se baseia, segundo alega o Município, na Lei nº 13.019/2014, que regula o regime jurídico das parcerias entre a administração pública e as organizações da sociedade civil. Percebe-se que a atividade da primeira ré não é complementar ao sistema de saúde pública, mas decorreu de repasse direto da obrigação do Município de prestação do serviço de saúde para terceiros. Nesse contexto, operou-se espécie de terceirização de serviços cujo fornecimento é obrigação da própria municipalidade, sob a forma de adoção de políticas públicas de atendimento de saúde à população. Não há dúvidas de que a autora, que manteve vínculo de emprego com o GAMP e laborou em benefício do ente público. À luz do ordenamento jurídico constitucional, que tem por fundamento o valor social do trabalho e a proteção do trabalhador - art. 1º, III e IV, da CF, impõe-se a responsabilização do ente público, na medida em que as obrigações trabalhistas inadimplidas pelo empregador geram a responsabilidade subsidiária do beneficiário dos serviços, ainda que este seja ente da administração pública direta. Note-se que o inciso XX do art. 42 da Lei nº 13.019/2014 equivale ao § 1º do art. 71 da Lei nº 8.666/1993 e, portanto, não tem o condão de impedir que o Município seja responsabilizado nos casos em que restar caracterizada a sua omissão culposa. Adota-se, por analogia, o entendimento vertido no item V da Súmula nº 331 do TST, in verbis: Os entes integrantes da Administração Pública direta e indireta respondem subsidiariamente, nas mesmas condições do item IV, caso evidenciada a sua conduta culposa no cumprimento das obrigações da Lei n.º 8.666, de 21.06.1993, especialmente na fiscalização do cumprimento das obrigações contratuais e legais da prestadora de serviço como empregadora. A aludida responsabilidade não decorre de mero inadimplemento das obrigações trabalhistas assumidas pela empresa regularmente contratada. No caso em tela, resta demonstrado que o Município não realizou adequadamente o controle que lhe cabia. Com efeito, sabe-se, por meio de outras reclamatórias ajuizadas em face do segundo reclamado, que a primeira reclamada deveria prestar contas mensais ao Município acerca das despesas efetuadas, apresentando, inclusive, as folhas de pagamento de salários dos seus empregados. Tal documentação revela que o tomador de serviços dispunha de mecanismos para ter imediata ciência do descumprimento das obrigações trabalhistas pela empresa contratada. Porém, conforme apontado na sentença, houve diferenças de FGTS durante a contratualidade e salários, restando evidente que o segundo réu não realizou de forma adequada o controle que lhe cabia. Pela precariedade da fiscalização empreendida, o ente público participou ativamente na geração do dano sofrido pelo autor, motivo pelo qual não pode se eximir de suas responsabilidades, nos termos dos arts. 186, 187 e 942, caput e parágrafo único, todos do Código Civil. Assim, resta sedimentado que é possível reconhecer a omissão culposa da administração em relação à fiscalização de seus contratados, o que gera a responsabilidade subsidiária do ente público. Está correta a decisão de origem ao reconhecer a responsabilidade subsidiária do segundo reclamado Município de Canoas-RS. Por fim, a responsabilidade subsidiária abrange o pagamento de todas as verbas inadimplidas pela empregadora, nos termos da Súmula nº 331 do TST. Tal orientação nada restringe quanto à natureza das verbas. O item VI da Súmula 331 do TST estabelece expressamente que "a responsabilidade subsidiária do tomador de serviços abrange todas as verbas decorrentes da condenação referentes ao período da prestação laboral". Nega-se provimento." Pois bem. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADC 16 e do RE 760.931, em que fixou tese de repercussão geral (Tema 246), explicitou que a atribuição da respectiva responsabilidade a ente da Administração Pública não é automática e depende de prova efetiva de sua conduta culposa quanto à fiscalização da prestadora de serviços, o que não decorre de presunção nem do mero inadimplemento das obrigações trabalhistas pela prestadora de serviços. Ato contínuo, no julgamento do Tema 1.118 da Tabela de Repercussão Geral, que transitou em julgado no dia 29/04/2025, fixou a seguinte tese jurídica: "Não há responsabilidade subsidiária da Administração Pública por encargos trabalhistas gerados pelo inadimplemento de empresa prestadora de serviços contratada, se amparada exclusivamente na premissa da inversão do ônus da prova, remanescendo imprescindível a comprovação, pela parte autora, da efetiva existência de comportamento negligente ou nexo de causalidade entre o dano por ele invocado e a conduta comissiva ou omissiva do poder público". Esse entendimento reforça a exigência de um conjunto probatório capaz de demonstrar efetiva falha na fiscalização ou inércia da Administração, não bastando o simples inadimplemento das obrigações pela empresa prestadora de serviços. No caso dos autos, a imputação de responsabilidade subsidiária à Administração Pública resulta da análise do contexto fático-probatório, no qual se evidencia que o ente público não realizou adequadamente o controle que lhe cabia sobre a execução do contrato. Constatou-se que o tomador de serviços dispunha de mecanismos aptos a permitir o acompanhamento do cumprimento das obrigações trabalhistas pela empresa contratada, inclusive mediante prestação de contas mensais e apresentação das folhas de pagamento de seus empregados. Todavia, restaram comprovadas diferenças de FGTS e de salários durante a contratualidade, revelando fiscalização precária e omissão culposa da Administração Pública, consoante o quadro fático delineado pelo Tribunal Regional, insuscetível de reexame nesta esfera recursal, nos termos da Súmula nº 126 do TST: "No caso em tela, resta demonstrado que o Município não realizou adequadamente o controle que lhe cabia. Com efeito, sabe-se, por meio de outras reclamatórias ajuizadas em face do segundo reclamado, que a primeira reclamada deveria prestar contas mensais ao Município acerca das despesas efetuadas, apresentando, inclusive, as folhas de pagamento de salários dos seus empregados. Tal documentação revela que o tomador de serviços dispunha de mecanismos para ter imediata ciência do descumprimento das obrigações trabalhistas pela empresa contratada. Porém, conforme apontado na sentença, houve diferenças de FGTS durante a contratualidade e salários, restando evidente que o segundo réu não realizou de forma adequada o controle que lhe cabia. Pela precariedade da fiscalização empreendida, o ente público participou ativamente na geração do dano sofrido pelo autor, motivo pelo qual não pode se eximir de suas responsabilidades, nos termos dos arts. 186, 187 e 942, caput e parágrafo único, todos do Código Civil. Assim, resta sedimentado que é possível reconhecer a omissão culposa da administração em relação à fiscalização de seus contratados, o que gera a responsabilidade subsidiária do ente público. Está correta a decisão de origem ao reconhecer a responsabilidade subsidiária do segundo reclamado Município de Canoas-RS." Assim, a decisão do Tribunal Regional está em conformidade com o entendimento estabelecido no item V da Súmula n° 331 desta Corte, devendo ser mantida quanto à responsabilidade subsidiária atribuída ao ente da Administração Pública. Constata-se, pois, que a Corte de origem decidiu em perfeita consonância com a iterativa, notória e atual jurisprudência desta Corte Superior, circunstância que inviabiliza o recurso de revista, ante os termos do art. 896, § 7º, da CLT e da Súmula nº 333 do TST. Ante o exposto, NEGO PROVIMENTO ao agravo.

ISTO POSTO

ACORDAM os Ministros da Terceira Turma do Tribunal Superior do Trabalho, por unanimidade, conhecer do agravo e, no mérito, negar-lhe provimento.