Autos de infração e termos de embargo: ibama

PROCESSUAL CIVIL. AMBIENTAL. AÇÃO ANULATÓRIA. AUTOS DE INFRAÇÃO E TERMOS DE EMBARGO. IBAMA. PARQUE NACIONAL DA SERRA DA CANASTRA. PLANTIO DE CANA-DE-AÇÚCAR. ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE. RESERVATÓRIO ARTIFICIAL. RESOLUÇÕES DO CONAMA. PODER NORMATIVO. NORMAS GERAIS DE PROTEÇÃO AMBIENTAL. FAIXA MÍNIMA DE 100 METROS. LEGISLAÇÃO ESTADUAL MENOS PROTETIVA. INAPLICABILIDADE. PREVALÊNCIA DO PADRÃO FEDERAL DE PROTEÇÃO AMBIENTAL. VALIDADE DA AUTUAÇÃO ADMINISTRATIVA. RECURSO ESPECIAL PROVIDO. ACÓRDÃO EM CONFRONTO COM A JURISPRUDÊNCIA DESTA CORTE. DESPROVIMENTO DO AGRAVO INTERNO. MANUTENÇÃO DA DECISÃO RECORRIDA.

I - Na origem, trata-se de ação anulatória objetivando a desconstituição de autos de infração e termos de embargo lavrados pelo IBAMA em razão de supostos danos ambientais decorrentes do plantio de cana-de-açúcar em imóvel situado no entorno do Parque Nacional da Serra da Canastra. Na sentença, o pedido foi julgado procedente para anular os autos de infração e os termos de embargo, ao fundamento de que a área não se encontrava na zona de amortecimento do Parque e de que a faixa de preservação permanente aplicável seria de 30 metros. No Tribunal a quo, a sentença foi mantida.

II - Segundo o art. 8º, II, da Lei n. 9.985/2000 (Lei do Sistema Nacional das Unidades de Conservação da Natureza - SNUC), o Parque Nacional é classificado como Unidade de Proteção Integral, cujo objetivo básico é preservar a natureza, sendo admitido apenas o uso indireto dos recursos naturais, salvo exceção prevista em lei. Nessa condição o Parque Nacional da Serra da Canastra foi criado no Estado de Minas Gerais, por meio do Decreto Federal n° 70.355, de 03 de abril de 1972, com uma área estimada de 200.000 ha (duzentos mil hectares), constando, expressamente, que "A área patrimonial do Parque Nacional da Serra da Canastra fica sob a administração e jurisdição do Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal do Ministério da Agricultura" e que "Das áreas definidas no artigo 2º do presente Decreto poderão ser excluídas, a critério do Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal, aquelas que tenham alto valor agricultável, desde que esta exclusão não afete as características ecológicas do Parque".

III - Por sua vez, a zona de amortecimento é definida como o entorno de uma unidade de conservação, onde as atividades humanas estão sujeitas a normas e restrições específicas, com o propósito de minimizar os impactos negativos sobre a unidade (art. 2°, XVIII, da Lei do SNUC). Em conformidade com essa definição, o art. 27, do Decreto n.° 99.274/902 vem delimitar a área circundante da unidade de conservação num raio de dez quilômetros. Logo, a zona de amortecimento do PARNA da Serra da Canastra é a faixa de dez quilômetros existente no seu entorno. Nessa área estariam inseridas as propriedades do autor e, portanto, é onde foram realizadas as condutas tipificadoras da infração ambiental.

IV - De início, convém ressaltar que o entendimento desta Corte, materializado em brilhante Voto condutor do Ministro Og Fernandes no REsp 1.546.415/SC, é de que "a proteção ao meio ambiente integra, axiologicamente, o ordenamento jurídico brasileiro, e as normas infraconstitucionais devem respeitar a teleologia da Constituição Federal. Dessa forma, o ordenamento jurídico precisa ser interpretado de forma sistêmica e harmônica, por meio da técnica da interpretação corretiva, conciliando os institutos em busca do interesse público primário" (REsp 1.546.415/SC, Rel. Ministro Og Fernandes, Segunda Turma, DJe de 28.2.2019). No caso, o Tribunal de origem afastou a incidência das Resoluções n. 04/1985 e 302/2002, ambas editadas pelo CONAMA, as quais estabeleciam como área de preservação permanente aquela situada no entorno de reservatórios artificiais, delimitada a partir do nível máximo normal no patamar de 100 (cem) metros para áreas rurais, para, em seu lugar, aplicar legislação estadual que reduziu a faixa de proteção para 30 (trinta) metros. Com efeito, para o deslinde da controvérsia, nos termos da jurisprudência desta Corte, merece registro que o ordenamento jurídico ambiental brasileiro foi concebido no intuito de proteger o meio ambiente contra danos de difícil reparação. Certas áreas devem ser guardadas do livre-arbítrio de seus proprietários por suas peculiaridades. Dois aspectos devem ser ponderados para analisar a adequada incidência normativa: i) estabelecer qual o valor jurídico-positivo apto a elucidar a antinomia; e ii) reconhecer se existe possibilidade de aplicar norma ambiental menos protetiva em detrimento de norma ambiental mais protetiva.

V - As área de preservação permanentes têm esse papel de abrigar a biodiversidade e promover a propagação da vida, assegurar a qualidade do solo e garantir o armazenamento de recurso hídrico em condições favoráveis de quantidade e qualidade. O sistema normativo brasileiro já protegia claramente as áreas de preservação permanente desde o antigo Código Florestal. Posto isso, sabe-se que o CONAMA, órgão consultivo e deliberativo, foi instituído pela Lei 6.938/81, que dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, "com a finalidade de assessorar, estudar e propor ao Conselho de Governo, diretrizes de políticas governamentais para o meio ambiente e os recursos naturais e deliberar, no âmbito de sua competência, sobre normas e padrões compatíveis com o meio ambiente ecologicamente equilibrado e essencial à sadia qualidade de vida." (artigo 6º, inciso II, da Lei 6.938/81). Ainda, possui o CONAMA autorização legal para editar resoluções que visem à proteção do meio ambiente e dos recurso naturais, inclusive mediante a fixação de parâmetros, definições e limites de Áreas de Preservação Permanente. De fato, o texto legislativo não encerra dúvidas no sentido de conferir ao CONAMA o poder de regulamentar a edificação em áreas de preservação ambiental permanente. À luz de tal compreensão, cita-se precedentes deste Tribunal nos quais foram admitidas como corretas Resoluções do citado órgão ambiental, com caráter normativo: REsp n. 1.544.928/SC, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 15/9/2016, DJe de 31/8/2020; REsp n. 994.881/SC, relator Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, julgado em 16/12/2008, DJe de 9/9/2009; REsp n. 194.617/PR, relator Ministro Franciulli Netto, Segunda Turma, julgado em 16/4/2002, DJ de 1/7/2002, p. 278.

VI - No que concerne às áreas de preservação permanente, relativas à reservatórios artificiais, o CONAMA editou a Resolução n. 302/2002, que havia sido revogada pela a Resolução CONAMA n. 500/2020. Entretanto, em 2021, a Suprema Corte, por meio da ADPF 749, de Relatoria da Ministra Rosa Weber, entendeu que a revogação das Resoluções n. 302/2002 e 303/2002 distanciava-se dos objetivos definidos no art. 225 da CF, baliza material da atividade normativa do CONAMA. Estado de anomia e descontrole regulatório, a configurar material retrocesso no tocante à satisfação do dever de proteger e preservar o equilíbrio do meio ambiente, incompatível com a ordem constitucional e o princípio da precaução. Lado outro, vale lembrar que a Constituição Federal de 1988, em seu artigo 24, determina a competência da União Federal para estabelecer normas gerais sobre as florestas e a proteção do meio ambiente, podendo os Estados e os Municípios legislarem supletivamente, porém nunca contrariando as normas federais. Nesse sentido, há expressa previsão nos parágrafos 1° e 2° do artigo 6°, da Lei Federal 6.938 de 1981, que "Os Estados, na esfera de suas competências e nas áreas de sua jurisdição, elaborarão normas supletivas e complementares e padrões relacionados com o meio ambiente, observados os que forem estabelecidos pelo CONAMA"; e que "Os Municípios, observadas as normas e os padrões federais e estaduais, também poderão elaborar as normas mencionadas no parágrafo anterior". Ou seja, os Estados devem observar as normas e padrões estabelecidos pelo CONAMA e, por sua vez, os Municípios devem observar as normas e os padrões federais e estaduais.

VII - É importante relembrar, por oportuno, que "possui o Conama autorização legal para editar resoluções que visem à proteção do meio ambiente e dos recurso naturais, inclusive mediante a fixação de parâmetros, definições e limites de Áreas de Preservação Permanente, não havendo o que se falar em excesso regulamentar" (REsp 994881/SC, Rel. Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, julgado em 16/12/2008, DJe 09/09/2009). Em consequência de tanto, a competência para lavrar autos de infração e exercer Poder de Policia quanto às infrações ao meio ambiente, no caso, está calcada na na Lei Federal n. 9.605/98, que dispõe sobre as sanções penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente. Desta feita, reduzir o tamanho da área de preservação permanente, com base na legislação estadual, implicaria verdadeiro retrocesso em matéria ambiental. Nesse sentido, a jurisprudência desta Corte Superior tem entendido que legislação federal ambiental estabelece patamar mínimo de proteção às margens de cursos d'água, cabendo à legislação local apenas ampliar ou, no máximo, manter esse nível de tutela, sendo vedada a redução do padrão protetivo por normas municipais menos rigorosas. A propósito: AgInt nos EDcl no REsp n. 1.606.894/PR, relatora Ministra Maria Thereza de Assis Moura, Segunda Turma, julgado em 20/5/2026, DJEN de 25/5/2026; AREsp n. 1.312.435/RJ, relator Ministro Og Fernandes, Segunda Turma, julgado em 7/2/2019, DJe de 21/2/2019.

VIII - Consoante se depreende do aresto recorrido, ao deixar de reconhecer que a área de 100 metros ao redor de represamentos artificiais de usinas hidrelétricas é considerada área de preservação permanente, o julgado merece reforma, por se encontrar em dissonância com a jurisprudência desta Corte Superior, conforme se depreende da leitura dos seguintes precedentes: REsp n. 1.316.477/SP, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 13/12/2016, DJe de 19/12/2016; AgRg no REsp n. 1.183.018/MG, relatora Ministra Eliana Calmon, Segunda Turma, julgado em 7/5/2013, DJe de 15/5/2013).

IX - De fato, a despeito de o acórdão da Corte Regional concluir pelo regular poder normativo do CONAMA, deixou de reconhecer que as resoluções possuem dispositivo específico à hipótese dos autos que vai ao encontro da jurisprudência desta Corte Superior, prevendo que a área de preservação permanente deve ser de 100 metros ao redor de represamentos artificiais de usinas hidrelétricas. Ademais, esta Corte Superior tem prestigiado a jurisprudência do STF, que adotou a orientação de que, por cuidar de matéria ambiental, o CONAMA detém amplos poderes normativos, sendo-lhe outorgada inclusive a faculdade de estipular parâmetros de proteção mais rígidos que o próprio Código Florestal. Confira-se o jugado: REsp n. 1.814.091/SC, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 22/11/2022, DJe de 6/5/2024.

X - No presente caso, devem prevalecer as normas editadas pelo CONAMA, conforme sustenta o IBAMA em seu apelo nobre, porquanto consubstanciam normas gerais de proteção ambiental. A Resolução n. 303/2002, ao fixar a faixa mínima de 100 (cem) metros como área de preservação permanente no entorno de reservatórios artificiais em áreas rurais, estabelece patamar mínimo de tutela ambiental. Nessa linha, a legislação estadual, inclusive já revogada pela Lei Estadual n. 20.922, de 16/10/2013, não poderia reduzir o grau de proteção previamente estabelecido em âmbito federal. Assim, ao aplicar norma estadual mais permissiva para afastar a incidência das resoluções do CONAMA, o acórdão recorrido adotou entendimento incompatível com a jurisprudência desta Corte, impondo-se sua reforma para restabelecer a validade da autuação administrativa.

XI - Correta a decisão que deu provimento ao recurso especial para reformar o acórdão recorrido e restabelecer a validade da autuação administrativa, reconhecendo a prevalência das normas gerais de proteção ambiental editadas pelo CONAMA, que fixam faixa mínima de 100 metros como área de preservação permanente no entorno de reservatórios artificiais situados em áreas rurais.

XII - Agravo interno improvido.